Editora responsável: Profa. Dra. Fayga Bedê
O objetivo deste artigo é examinar a evolução do direito de acesso à água, desde a perspectiva internacional global, passando pela regulação comparada na América do Sul, até o surgimento e a implementação do arcabouço regulatório brasileiro. Para atingir tal objetivo, analisou-se a formação do direito internacional de acesso à água, ressaltando o seu aspecto predominantemente econômico, bem como as políticas de privatização e monetarização da água enquanto bem de consumo, dotado de valor financeiro, apesar de já despontar no cenário internacional o reconhecimento do acesso à água como um direito humano. Visitaram-se os casos de Bolívia e Brasil, lugares onde o valor econômico da água redundou em privação do direito humano de acesso à água e de seus consectários, como dignidade humana e vida. Conclui-se que há dois macro-movimentos globais paralelos: o hegemônico, que defende o valor econômico da água e que tende à privatização do recurso, dificultando seu acesso aos mais vulneráveis e possibilitando futuros conflitos pelo direito à água; e o movimento que defende o acesso à água como um direito humano, ou mesmo como sujeito de direito e destinatário da norma, que tem embasado uma postura contra-hegemônica à comoditização dos “recursos” naturais. O presente artigo caracteriza-se como descritivo, exploratório e de natureza bibliográfica.
The objective of this article is to examine the evolution of the right of access to water, from the global international perspective, through the comparative regulation in South America, to the emergence and implementation of the Brazilian regulatory framework. To achieve this objective, the study of the international law of access to water was analyzed, highlighting its predominantly economic aspect, as well as the privatization and monetization policies of water as a consumer good, endowed with financial value, although it already appears in the scenario recognition of access to water as a human right. We have visited the cases of Bolivia and Brazil, where the economic value of water has resulted in deprivation of the human right of access to water and its conservatives, such as human dignity and life. It is concluded that there are two parallel global macro-movements: the hegemonic, which defends the economic value of water and which tends to privatize the resource, making it difficult to access the most vulnerable and enabling future conflicts for the right to water; and the movement that defends access to water as a human right, or even as a subject of law and as a recipient of the norm, and which has based a counterhegemonic stance on the commoditization of natural “resources”. The present article is characterized as descriptive, exploratory and of a bibliographic nature.
El objetivo de este artículo es examinar la evolución del derecho de acceso al agua desde la perspectiva internacional global, pasando por la regulación comparada en América del Sur, hasta el surgimiento e implementación del marco regulatorio brasileño. Para alcanzar este objetivo, se analizó la formación del derecho internacional de acceso al agua, resaltando su aspecto predominantemente económico, así como las políticas de privatización y monetización del agua como bien de consumo, dotado de valor financiero, a pesar de ya surgir en el escenario internacional el reconocimiento del acceso al agua como un derecho humano. Se visitó los casos de Bolivia y Brasil, donde el valor económico del agua redundó en privación del derecho humano de acceso al agua y de sus conceptos, como dignidad humana y vida. Se concluye que hay dos macro-movimientos globales paralelos: el hegemónico, que defiende el valor económico del agua y que tiende a la privatización del recurso, dificultando su acceso a los más vulnerables y posibilitando futuros conflictos por el derecho al agua; y el movimiento que defiende el acceso al agua como un derecho humano, o incluso como sujeto de derecho y destinatario de la norma, y que ha fundamentado una postura contra-hegemónica a la acomodación de los “recursos” naturales. El presente artículo se caracteriza como descriptivo, exploratorio y de naturaleza bibliográfica.
O acesso e o uso da água, assim como as respectivas normas que o regulamentam têm sofrido, historicamente, severas transformações que acompanham a forma como esse “recurso” é apropriado pelos processos de urbanização e industrialização. Após a Revolução Industrial, o acesso à água passou a ser mais necessário, a fim de permitir os novos meios de produção em massa, não só industriais como também agrícolas.
A época era, entretanto, de reafirmação de direitos e garantias do indivíduo, novo protagonista da ordem política, social e econômica que nascia personificada nos interesses burgueses, especialmente quanto à propriedade das terras e dos meios de produção. O direito de acesso à água se tornou, nesse contexto, subsidiário ao direito de propriedade.
Esse primeiro vislumbre legislativo trouxe como consequência dois aspectos fundamentais entre os quais, até os dias atuais, permeiam as normas referentes ao tema: que a água é um “bem” ou “recurso”, componente de uma cadeia produtiva, portanto passível de valor comercial; e que, sendo um bem, é suscetível de apropriação privada, cercamento e individualização do seu acesso. A produção jurídica da modernidade burguesa levou uma concepção da água como um recurso que deve ser posto ao serviço da produção, da circulação e da multiplicação de riquezas (
[…] estimulou o uso dos rios para a navegação, de forma, que já à época, pôde-se verificar a relativização da soberania territorial estatal, justificando inclusive, a exclusão de outros usos da água julgados importantes pelos próprios Estados ribeirinhos […] em especial com a Convenção de Genebra de 1923, surgiu uma tendência à diversificação dos usos da água, especificamente a sua utilização para a produção de energia (
O objetivo deste artigo é examinar a evolução do direito de acesso à água, desde a perspectiva internacional global, passando pela regulação comparada na América do Sul, até o surgimento e a implementação do arcabouço regulatório brasileiro. Para atingir tal objetivo, pergunta-se: (1) Como surge o Direito Internacional de Acesso à água e os seus direitos correlatos em uma perspectiva de Direitos Humanos? (2) Como têm sido tratados conflitos de acesso à água na América do Sul e especialmente no Brasil? e (3) Quais são as direções do desenvolvimento futuro do Direito Internacional quanto ao acesso à água?
Em termos internacionais, a preocupação quanto à racionalização do uso da água e o discurso da crise vieram apenas no século XX, quando se passaram a discutir temas, como sustentabilidade e desenvolvimento econômico, nas grandes Conferências Internacionais sobre o Ambiente, iniciadas na década de 70 em Estocolmo. Com efeito, a preocupação como acesso a fontes de água para uso humano apenas aumentou e se intensificou, ao ponto de ter sido incluído nas Metas do Milênio das Nações Unidas o acesso a fontes adequadas de água. Mesmo tendo tal meta sido alcançada com antecedência de cinco anos (
A Conferência de
O Plano de Ação de
A “medida dos interesses e das possibilidades” dos países signatários do acordo de
Em 2002, o Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (doravante ECOSOC) levantou algumas das questões mais importantes para a implementação do Direito à Água no contexto da Convenção de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (
Water is a limited natural resource and a public good fundamental for life and health. The human right to water is indispensable for leading a life in human dignity. It is a prerequisite for the realization of other human rights. The Committee has been confronted continually with the widespread denial of the right to water in developing as well as developed countries. Over a billion persons lack access to a basic water supply, while several billion do not have access to adequate sanitation, which is the primary cause of water contamination and diseases linked to water (
Em alguns países, como o Brasil, a água saiu do domínio privado para o domínio público, e seu acesso passou a ser regulamentado por meio de um suposto interesse preservacionista, por exemplo, os que atribuíam valor econômico à água, como forma de promover seu “uso racional”. Utilizando-se do discurso da crise, o mercado internacional agregou à água não só um valor econômico como também mercadológico, acentuando sua condição de bem comercializável, seja por meio do controle do acesso e da industrialização da água potável por parte de grandes corporações, seja por meio do monopólio de serviços de saneamento, abastecimento e consumo humanos. Uma vez apropriada pelo mercado, a água passou a ser produto ainda mais raro, acessível apenas àqueles que dispõem de recursos financeiros para obtê-la, que ficam à mercê da cobrança de taxas e tarifas abusivas para os seus usos mais primários.
Na contramão dessa tendência mundial - de consideração dos ‘recursos hídricos’ como mercadoria cuja propriedade e comércio são direitos corporativos - estão as comunidades que concebem o direito à água como um direito sagrado dos seres humanos e essencial à própria reprodução da vida, em todas as suas formas, por exemplo, as comunidades indianas citadas por
Pode-se ir ainda mais adiante. Nas chamadas economias pós-capitalistas, desenvolvidas no âmbito dos novos constitucionalismos latino-americanos - cuja maior representatividade está nas Constituições do Equador (2008) e da Bolívia (2009) - a natureza (e aqui se inclui a água) é considerada “sujeito de direitos” e não um “bem ou coisa” apropriável. Assim, nem sequer se fala de direito à água, mas sim de direitos
Essas concepções diferenciadas acerca da água e dos direitos a ela relacionados, não raro, geram conflitos ao redor do mundo, mais comumente forjados em razão da limitação ou proibição do seu acesso. Tais disputas estão sendo agravadas à medida que se acentuam as causas da escassez, que, segundo
De fato, a política econômica mundial tem conduzido a questão da água cada vez mais para situações de monopólio e restrição de acesso, ainda que, na atualidade, as normas internacionais sobre o tema classifiquem o direito à água como um direito fundamental.
Porém, o grande capital (personificado nas instituições financeiras mundiais, como o BIRD e o FMI
As experiências de privatização dos serviços de abastecimento de água, porém, não têm demonstrado resultado satisfatório. Na Bolívia, a privatização do abastecimento gerou uma guerra civil nos anos 2000, e, em outras 265 cidades de todo o mundo (em sua maioria europeias), os serviços antes privatizados foram remunicipalizados, em razão principalmente das altas taxas e da baixa qualidade de sua prestação (
Para responder aos questionamentos desta pesquisa expostos acima e atingir seu objetivo, este artigo se divide em três partes: a primeira delas expõe a regulamentação jurídica internacional acerca dos ‘recursos hídricos’, especialmente quanto à influência econômica de sua construção normativa. Em um segundo momento, examinamos algumas situações em que a visão econômica da água tem gerado conflitos, analisando suas causas. Por fim, discorremos sobre outras alternativas para o acesso, sob as perspectivas comunitárias e pós-capitalistas do direito à água e da água, e sua posição contra-hegemônica frente às normas vigentes.
Desde as primeiras grandes conferências mundiais sobre meio ambiente, tem-se demonstrado preocupação com os temas de escassez e finitude dos recursos naturais.
Na Conferência de Estocolmo, em 1972, o tema que arregimentou as discussões foi causa direta do esgotamento dos recursos, que ficou atribuído, dentre outras causas naturais, à ausência de avanços tecnológico e científico dos países em desenvolvimento. Em seu Princípio 9, a chamada Declaração de Estocolmo consagrava expressamente que a melhor maneira de atenuar as consequências das deficiências do meio ambiente decorrentes das condições de subdesenvolvimento e de desastres naturais seria promover o desenvolvimento acelerado.
Portanto, ao mesmo tempo em que a Declaração reconhece o direito fundamental do homem ao desfrute de condições de vida digna decorrentes de um ambiente de qualidade e, ainda, de sua solene obrigação em garantir as mesmas condições às gerações futuras, também, assevera expressa preocupação com a questão do desenvolvimento social e econômico e os meios pelos quais se deveriam adequar tais metas à preservação ambiental.
A água aparece referenciada na Declaração de Estocolmo apenas como um dos “recursos naturais da Terra” que deveriam ser “preservados em benefício das gerações atuais e futuras, mediante um cuidadoso planejamento ou administração adequada” (Princípio 2), ante seus altos níveis de poluição (
Somente na Conferência das Nações Unidas sobre a água de
Outros documentos multilaterais têm reconhecido o Direito à Água, incluindo tratados, declarações e outros materiais de referencia (
Em Dublin (janeiro de 1992), na Declaração sobre Água e Desenvolvimento Sustentável da Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente, afirmou-se a necessidade de otimizar a utilização dos recursos hídricos, por meio de planejamento e gestão compartilhada da água baseada “no enfoque participativo, envolvendo os usuários, planejadores e políticos em todos os níveis.” (Princípio 2) (
Meses depois, na Conferência das Nações Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento (no Rio de Janeiro), o novo conceito do desenvolvimento sustentável deu a tônica dos debates, moldado pela afirmação de princípios, como precaução, participação, informação e cooperação internacional. Dos instrumentos discutidos e aprovados na chamada Rio 92, a Agenda 21 ressaltou com mais propriedade o tema da água, destacando, em seu capítulo 18, a necessidade de desenvolvimento e manejo integrado aos recursos hídricos, a proteção da qualidade da água e dos ecossistemas aquáticos, além de temas, como abastecimento de água, saneamento, desenvolvimento urbano, produção de alimentos e mudança climática.
Nesse instrumento, o valor econômico da água já declarado na Conferência de Dublin foi reafirmado em vários tópicos do Capítulo 18, como se vê:
18.8 O manejo integrado dos recursos hídricos baseia-se na percepção da água como parte integrante do ecossistema, um recurso natural e
Há clara menção, assim, não só ao valor econômico da água, como também à recomendação de instituição de políticas tarifárias para o seu uso e o de implementação de “instrumentos financeiros” que regulem os “mecanismos de manejo da demanda”.
A adoção de instrumentos econômicos ambientais não é exclusividade dos programas que dizem respeito à água, mas se tornou corolário do princípio do desenvolvimento sustentável, podendo ser encontrado por todos os grandes temas da Declaração do Rio e da Agenda 21. Decorre das teorias econômicas clássicas da Correção e da Extensão do Mercado, de
A intenção era a correção das distorções de mercado, de modo a internalizar os prejuízos ecológicos à própria cadeia produtiva, ou mesmo fazer inserir nas normas e nas políticas públicas instrumentos que fossem capazes de compensar os impactos ambientais causados pelo uso dos ‘recursos naturais’.
A previsão desses instrumentos, entretanto, apresentou um sério efeito colateral: a mercantilização dos elementos da natureza e a sua consequente precificação. Assim como todo o resto de coisas com as quais o mercado lida, tais instrumentos ambientais econômicos se tornaram não só números a serem inseridos na matemática financeira dos grandes conglomerados econômicos, mas também abriram novos campos e oportunidade de negócios, especialmente valorizados pelo discurso da crise e da escassez, ou seja, moldados pela clássica lei da oferta e da procura.
O discurso econômico dominou o debate ambiental por vários anos e continuou dividindo o palco com as reais preocupações acerca da preservação e do livre acesso à natureza.
Na Declaração do Milênio das Nações Unidas (
Nessas primeiras décadas do novo milênio, as reuniões, os fóruns, as cúpulas e as conferências internacionais sobre assuntos ambientais e afins foram multiplicadas, sendo estabelecidos metas e programas a serem observados pelos Estados, na tentativa de redução dos altos e alarmantes índices globais de poluição e escassez dos recursos. Tem-se observado, ainda, uma crescente preocupação com a garantia do acesso à água e do seu reconhecimento como um direito fundamental.
Todavia, em nenhuma das grandes discussões mundiais sobre meio ambiente, considerou-se a hipótese de discutir o interesse ambiental como autônomo ou dissociado do interesse econômico. Em todas as conferências, os resultados sempre apontam para uma forma de permitir o crescimento com menos onerosidade ambiental (
Foram criados dois grandes abismos: um entre o discurso (ambiental) e a prática (econômica) e outro entre as normas internacionais que apontam para um horizonte protecionista e as normas locais que, conforme o interesse do mercado, permitem a apropriação dos recursos.
O discurso protecionista ambiental pode ser observado nos instrumentos do direito internacional. Todavia, tais instrumentos não possuem força normativa suficiente para fazer valer suas determinações, são instrumento de
Na última Conferência das Nações Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro em 2012, foi acordada como uma das metas finais a prática da abstenção, por parte dos Estados, “de promulgar ou aplicar qualquer medida econômica, financeira ou comercial unilateral, contrária ao direito internacional e à Carta das Nações Unidas, que impeçam a plena realização do potencial de desenvolvimento econômico e social, particularmente dos países em desenvolvimento.” (
Todavia, tais orientações, princípios e metas são efetivados apenas em parte, uma vez que os interesses econômicos globais continuam ditando o ritmo pelo qual as normas e as políticas locais estabelecem o uso e o acesso aos recursos hídricos.
Essa tensão pode ser sentida no âmbito dos Fóruns Mundiais da Água, já com sua oitava edição prevista para acontecer no mês de março do ano de 2018, em Brasília (Brasil). Desde a sua terceira edição, em Quioto, o Fórum tem sido palco de forte dicotomia manifestada entre os grandes blocos econômicos mundiais e os representantes de organizações não governamentais, sindicatos e representantes da sociedade civil como um todo que exigem o reconhecimento da água como um direito e não como uma mercadoria.
O cerne do conflito diz respeito à crescente privatização da água e à consequente limitação ao seu acesso e ao seu uso, seja por meio do uso não equitativo dos cursos d’água, transfronteiriços ou não, seja pela dominação dos direitos de outorga para acesso à água potável, seja, ou mesmo, pelo encarecimento das cobranças sobre os serviços de abastecimento.
Portanto, longe de cumprir com os objetivos inicialmente pensados para os instrumentos ambientais econômicos, o valor mercadológico atribuído à água tem sido fonte de conflitos e disputas, como veremos adiante.
A discussão sobre o uso de instrumentos econômicos ambientais passa pelo conceito de externalidades, da microeconomia neoclássica. Externalidades são custos ou benefícios que não são contabilizados pelo mercado, mas que, sendo geradas em virtude da atividade econômica, trazem reflexo para toda a sociedade.
As atividades econômicas, a partir do uso dos recursos naturais, normalmente geram externalidades negativas, aqui entendidas como os custos ambientais decorrentes da redução dos recursos naturais, seja em razão da apropriação para inserção da matéria-prima no processo produtivo, seja em razão do final descarte de matérias e rejeitos decorrentes do mesmo processo. O grande questionamento, portanto, diz respeito à maneira de como corrigir tais custos externos de modo a reduzir o impacto que estes causam ao meio ambiente.
O debate sobre as externalidades concentra-se nos recursos considerados “comuns”, os quais, segundo
Conforme tais teorias, os bens de uso comum são considerados disponíveis para todos os indivíduos. Quando um indivíduo se utiliza de um bem de propriedade comum, ele automaticamente está afetando a disponibilidade desse bem a outros indivíduos, e, em função de sua gratuidade e disponibilidade, esses bens tendem a ser excessivamente utilizados (
Para
Coase acreditava, portanto, na possibilidade de os particulares administrarem os recursos comuns, estabelecendo um preço para a sua utilização, equivalente ao seu esgotamento.
Para Pigou, os recursos comuns deveriam ser de propriedade dos governos ou ter seu uso regulamentado por ele.
As políticas e os instrumentos ambientais instituídos para o controle das chamadas externalidades negativas, portanto, seguem em parte a regra da privatização proposta pela teoria da Extensão do Mercado, em parte a teoria do Controle, proposta por Pigou. De fato, quando falamos na tarifação de atividades potencialmente poluidoras, com base nos princípios do usuário-pagador e do poluidor-pagador, estamos tratando da teoria do controle. Todavia, quando se permite, por meio da legislação, a privatização de serviços essenciais e de espaços naturais, com a consequente cobrança pelo acesso a esses recursos, estar-se-á dando ênfase à teoria da extensão do mercado (
Os instrumentos de políticas ambientais, como reflexo da teoria de correção do mercado, podem ser classificados da mesma forma das políticas de incentivo ou de comando e controle. Conforme tal classificação, as políticas de comando e controle não ensejariam opções ao usuário e aos agentes econômicos, determinando explicitamente como e quando corrigir as externalidades. Diferentemente dos incentivos de mercado em que os agentes econômicos podem optar pelo benefício oferecido pelo governo, (
A privatização de recursos e serviços, entretanto, com vias a conferir aos elementos da natureza um valor de mercado, privatizando-os, como na exploração econômica e na venda da água potável, são reflexos da extensão de mercado.
O Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas (doravante CDHONU) reconheceu em 2010 que os Estados deveriam garantir que provedores não estatais cumpram suas obrigações de Direitos Humanos quanto à detecção de potenciais abusos de Direitos Humanos em seus processos produtivos, bem como contribuam para um suprimento de água potável seguro, acessível e de qualidade aceitável (
Alguns instrumentos econômicos de controle têm demonstrado certa efetividade quanto à reparação de danos ambientais, mas não têm alcançado o escopo de diminuir a apropriação e a degradação da natureza. As práticas de privatização, por sua via, têm se revelado um risco para a distributividade e o acesso aos recursos, gerando crises e conflitos sociais. De fato, as experiências locais demonstram a clara interferência e a intenção do mercado sobre os usos e os serviços atrelados à água, assim como a não rara falência desses modelos e a necessidade de (re) municipalização de alguns dos serviços privatizados, como veremos adiante.
A despeito de as normas internacionais sobre recursos hídricos denotarem um caráter protecionista, as legislações nacionais têm seguido a lógica da privatização dos recursos com fins à unificação do mercado e da livre circulação de bens e serviços. A criação de normas que, em termos gerais, é proposta como solução para as chamadas crises de acesso e preservação dos bens ambientais visa, na verdade, a possibilitar a apropriação desses recursos.
Em todo o mundo, podem ser observados conflitos decorrentes da falta de acesso e escassez dos recursos hídricos. Os mais conhecidos dizem respeito a confrontos entre os povos ribeirinhos pelo controle das águas, como no caso do Egito e da China que têm utilizado sua condição de potência militar ou econômica para monopolizar o uso das águas superficiais, ou mesmo do antigo conflito entre Israel e Palestina, também fomentado pelo domínio de águas subterrâneas (
Para além desses históricos conflitos causados em razão do controle dos recursos pelos Estados - que os mais pessimistas prenunciam como o motivo de um próximo conflito mundial - existem outras guerras travadas pela privatização dos recursos e pela sua apropriação por parte dos mercados. Destes, talvez o mais conhecido tenha sido a Guerra da Água na Bolívia, no início dos anos 2000.
O conflito teve início em razão da privatização do sistema municipal de abastecimento de água potável da cidade de Cochabamba (SEMAPA) e do consequente aumento das tarifas cobradas pela empresa que adquiriu a concessão dos serviços, a Águas
A Bolívia, nas décadas de 80 e 90, tentou implantar um novo sistema neoliberal - como forma de recuperação da crise econômica firmada por quase 20 anos de ditadura militar - cuja estrutura estava baseada em uma nova fórmula: “
A tônica do novo sistema era a privatização das grandes estatais, iniciando com as empresas de exploração mineral, e o impacto foi profundo na economia e na sociedade Bolivianas. Apesar das privatizações e das políticas do governo para tentar conter a crise e fomentar a economia, as camadas mais pobres da população continuavam sem a prestação de serviços básicos.
Segundo
Ainda na década de 60, a administração municipal obteve incentivos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para a perfuração de novos poços artesianos na cidade (
A escassez de água era tamanha no país que a solução da dita “crise” foi pauta principal das eleições, no fim da década de 1990. A principal solução apontada pelo governo era o chamado
O ponto principal do projeto, a grande solução para o problema, consistia na perfuração de um túnel de 19,5 quilômetros que atravessaria montanhas e emergiria para formar uma grande represa. O projeto possibilitaria a transposição das águas do Rio Misicuni, localizado a noroeste da Cordilheira de Tunari, o qual forma um valezinho a 3.700 metros sobre o nível do mar. Na região onde se localiza o rio seria construída uma laguna para escoamento permanente de água. Efetivamente, a grande dificuldade sempre foi o translado da água através da cordilheira até as cercanias de Cochabamba. Depois de certo tempo, pretendia-se incrementar a engenhosa obra através da construção de pequenos novos túneis que fariam confluir as águas de outros dois rios menores que atravessam aquele território (
Para o financiamento do projeto Misicuni, o governo tentou buscar verbas junto ao Banco Mundial que condicionou o financiamento à privatização da SEMAPA e à criação de um novo normativo legal que regulamentasse a utilização dos recursos hídricos no país segundo os termos e os interesses do BIRD, o que foi aceito. No processo de licitação, quinze empresas concorreram, mas apenas sete persistiram, dentre as quais uma empresa norte-americana, uma italiana e uma espanhola, que posteriormente se uniram em consórcio para formar a empresa Águas
Em paralelo, foi promulgada a nova Lei de recursos hídricos (
Todo esse processo de privatização da estatal, de aumento (de quase 400%) do valor das tarifas de água, de proibição de formas alternativas de acesso à água denota uma clara organização de mercado, administrada pelas regras e pelos interesses do Banco Mundial, visando a garantir o retorno do seu financiamento. A conjuntura levou mais de 500mil pessoas a se organizarem em um movimento de resistência civil que durou cerca de quatro meses, até que o governo retrocedesse quanto à privatização e ao novo sistema legal de regramento dos usos dos recursos hídricos.
Todavia, a ingerência do Banco Mundial sobre as políticas hídricas e o respectivo sistema de mercado não se resumem ao caso da Bolívia.
No Brasil, o dossiê do Projeto de Lei nº 2249/91
O relatório também indica a realização de viagens à “França, aos Estados Unidos da América, ao México, à Argentina, ao Chile e à Alemanha” (
Contamos com a presença e colaboração dos especialistas internacionais: Sr. John Kramer, advogado especialista em direito das águas, procurador do “Department of Water Resources - State of Califomia” (Departamento de Recursos Hídricos do Estado da Califórnia), dos Estados Unidos, Sr. Thien Duc Nguyen, da Agência da Água da Bacia Sena-Normandia, da França, Sr. Nicolas Bourlon, do Convênio de Cooperação França-Brasil - Projeto Paraíba do Sul, Sr. Wilfried Teuber, do Ministério do Meio Ambiente da Alemanha, Prof. Miguel Mathus, advogado especialista em direito das águas, da Universidade de Mendoza, da Argentina, e Srs. José Simas e Henrique Aguilar, da Superintendência Regional do Banco Mundial no México (
Das visitas, ficaram presentes pontos do Projeto de Lei, como a possibilidade de as Agências criadas para gerir as políticas e os programas das bacias hidrográficas contraírem empréstimos junto a bancos internacionais de fomento:
As Agências de Bacia poderão contrair empréstimos, para financiamento dos programas e projetos previstos no respectivo Plano de Recursos Hídricos, e celebrar convênios ou contratar serviços, para execução de suas competências. Os recursos arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos poderão vir a compor a tão necessária contrapartida, em moeda nacional, de financiamentos de bancos internacionais de fomento (
O objetivo das Agências, segundo o mesmo relatório, é prestar o apoio administrativo, técnico e financeiro necessário às atividades de seus respectivos Comitês, “mas sua função principal será cobrar pelo uso de recursos hídricos, no âmbito da respectiva bacia hidrográfica, e efetuar a administração financeira dos valores arrecadados.” (
Os objetivos da cobrança realizada sobre os recursos hídricos foram estabelecidos com o fim de:
a) reconhecer o valor econômico do recurso; b) dar ao usuário um sinal econômico que traduza o real valor do recurso; c) incentivar a racionalização de seu uso; e d) gerar recursos financeiros para o financiamento dos estudos e intervenções necessários à garantia de disponibilidade do recurso (
É notório, portanto, que a Política Nacional de Recursos Hídricos brasileira também deixou evidente o caráter econômico da água e a possibilidade de se contraírem empréstimos para a realização de obras e serviços cuja tarifação já está pré-programada como uma forma de retribuição do investimento realizado pelas agências de fomento mundiais.
A referida Lei está em vigor no Brasil há 20 anos e, a despeito de não prever expressamente a privatização dos recursos, como no caso da Bolívia, não trouxe mecanismos que contraponham essa possibilidade. De fato, nas últimas décadas, foram feitas várias tentativas de realizar a privatização de serviços de abastecimento de água potável por parte do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES) (
Em 2016, o governo do até então Presidente interino Michel Temer anunciou um Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) para incentivar os Estados a promoverem parcerias com o setor privado, a fim de “ampliar as redes de tratamento e coleta de esgoto.” O Secretário Executivo do PPI afirmou que “o setor de saneamento básico faz parte do programa de concessões e que o BNDES vai promover uma série de encontros com os governos estaduais para definir quais serão as melhores alternativas para a concessão do serviço ao setor privado.” (
O BNDES lançou um edital no fim do ano de 2016 “visando à privatização de empresas estatais, à concessão de serviços ou à criação de parcerias público-privadas. À época, o banco anunciou que 18 estados haviam decidido aderir ao programa de concessão de companhias de água e esgoto - do Acre a Santa Catarina.” (
Na mesma época, o Governo Federal passou a exigir a privatização das estatais de saneamento para viabilizar o acesso a financiamento para o setor, ou mesmo para aceitar a adesão dos estados a programas de recuperação fiscal. O Rio de Janeiro, estado que passa por uma grave crise orçamentária desde o ano de 2015, foi um dos estados que concordou com os termos federais para a renegociação de suas dívidas.
As privatizações de serviços públicos têm sido exigidas em todo o mundo como contra-partida para financiamentos e socorros financeiros por instituições, como o FMI e o BIRD, como ocorreu com a Grécia, cuja privatização das companhias de abastecimento de águas de suas duas maiores cidades (Atenas e Thessaloniki) foi exigência feita para o programa de recuperação do país (
A questão que engloba a privatização dos serviços de abastecimento de água potável - e, consequentemente, do próprio acesso à água - diz respeito à substituição da lógica social que permeia esses serviços, por uma lógica de mercado, cujo interesse é pautado pelo lucro. Assim, as consequências mais comuns das privatizações são o aumento do valor das tarifas e o barateamento dos custos operacionais (com redução da qualidade do serviço), a fim de aumentar a margem de lucro das operadoras.
Foi o que ocorreu em Itu, cidade do estado de São Paulo, onde uma crise de abastecimento de água fez que, em 2015, o governo municipal interviesse junto à concessionária privada que administrava o serviço desde 2007, rompendo o contrato e reassumindo o serviço (
O Instituto Transnacional (TNI), centro de pesquisas com sede na Holanda, tem desenvolvido estudo sobre a tendência de (re) municipalização de serviços públicos verificada em todo o mundo.
A pesquisa aponta que, nos últimos anos, houve pelo menos 835 exemplos de (re) municipalização de serviços públicos em todo o mundo, envolvendo mais de 1600 cidades de 45 países. Destes, 265 casos foram de “remunicipalização” ou reestatização de sistemas de água e esgoto, dentre os quais são citadas as cidades de Hamilton, Banff em Alberta e de Sooke e Port Hardy na Colúmbia Britânica, Canadá; e de Grenoble, Briançon e Nice nos Alpes Franceses (
Há muitas motivações por trás das iniciativas de remunicipalização: o objetivo de acabar com os abusos do setor privado em matéria de violações dos direitos laborais; o desejo de recuperar o domínio sobre a economia e os recursos locais; a vontade de providenciar serviços acessíveis às pessoas; ou a intenção de implementar estratégias ambiciosas, por exemplo, para a transição energética ou para o ambiente (
A motivação, portanto, tem base na tentativa de resgate dos serviços públicos, com fins de redemocratizar o acesso, ou mesmo de possibilitar o emprego de técnicas que permitam uma maior proteção da natureza,
A falência de modelos que buscam imprimir valor econômico à água, especialmente com base em privatização dos recursos e serviços, tem sido evidente, em razão da impossibilidade de se conciliar acesso democrático a práticas de mercado.
Na contramão dessa forma de gestão econômica dos ‘recursos naturais’, estão os modelos sociais que consideram a água como um direito fundamental e comum a todas as pessoas ou, ainda, os chamados sistemas pós-capitalistas, que têm como base os princípios de convivência harmônica com a natureza e, inclusive, o seu reconhecimento como sujeito de direito, portador de interesses próprios.
Essas formas diferenciadas de conceber a relação entre homem e natureza alteram não só a forma de acesso e uso da água, como também as lógicas de apropriação e conservação, como veremos adiante.
Em julho de 2010, o direito à água limpa e segura e ao saneamento básico foi reconhecido como um direito humano e fundamental pela Assembleia das Nações Unidas. Mesmo em sistemas capitalistas, o direito fundamental à água tem sido base para a concretização do acesso à água potável pelas classes mais pobres e alijadas dos processos econômicos, nas regiões urbanizadas ou nos meios rurais.
O fundamento teórico da água como um direito humano cria para os estados, por exemplo, a obrigação de garantir a todos, de modo gratuito àqueles quenecessitam, oacesso equitativo aorecurso, tanto em quantidade como em qualidade. Essa ação se trata de uma postura política e social justa.
Para
Portanto, um dos aspectos mais relevantes para a escassez da água potável no mundo é não só o aumento do seu uso (escassez quantitativa) e a degradação que a torna inacessível (qualitativa), mas principalmente a forma como a sociedade concebe a sua relação com a natureza: se como objeto, digno de apropriação, ou como um elemento fundamental à vida.
Muito se tem falado sobre o “uso ético da água” (
Segundo
Recientemente, mientras viajaba a Jaipur, capital de Rajasthán, en la India occidental, para asistir a una audiencia pública sobre sequía y hambruna, experimenté el choque de estas dos culturas del agua. En el tren de Delhi a Jaipur nos sirvieron agua embotellada, específicamente la marca Aquafina, de Pepsi. En las calles de Jaipur había otra cultura del agua. En el momento más difícil de la sequía, se instalaron pequeñas chozas techadas llamadas Jal Mandirs (templos del agua) para proporcionar agua gratis en jícaras a los sedientos. Los Jal Mandirs son parte de la antigua tradición de colocar Piyaos, puestos en lugares públicos de donde se da agua gratuitamente. En el caso de que se produzca un cambio en las culturas, una que ve el agua como algo sagrado y considera su suministro como una unión para preservar la vida, y otra que la considera una mercancía cuya propriedad y comercio son derechos corporativos fundamentales (
Em muitas tribos, povos e comunidades tradicionais, os direitos coletivos sobre a água e a sua gestão são fatores chave para a conservação e a reposição do recurso, pois, ao criar regras e limites para a utilização da água, esse tipo de manejo coletivo garante sua preservação e seu acesso equitativo. Todavia, os mecanismos de mercado estão tomando o espaço inclusive desses controles comunitários da água, inclusive em razão da perda do território dessas comunidades.
Outras formas de compreender a relação entre o homem e a natureza estão nos novos modelos econômicos designados pós-capitalistas e em outros decorrentes de práticas tradicionais, como é o caso do Equador e da Nova Zelândia que analisaremos a seguir.
Em 2008, por meio de uma nova constituinte composta de representantes de diversos povos e comunidades tradicionais, o Equador reconheceu a natureza como sujeito de direitos, fazendo constar no art. 71 da sua Constituição (2008) que “a natureza ou Pacha Mama, onde se reproduz e realiza a vida, tem direito a que se respeite integralmente sua existência e a manutenção e regeneração de seus ciclos vitais, estrutura, funções e processos evolutivos.” (
Com esse reconhecimento, o Equador buscou instituir “
Em 2017, o parlamento da Nova Zelândia reconheceu ao Rio Whanganui, por meio de Lei, o
O rio Whanganui, que é o terceiro mais caudaloso do país, é a principal fonte da reprodução física e cultural das comunidades que vivem em seu entorno e que sempre o reconheceram como detentor de interesses próprios. Ao mesmo tempo, a relação da comunidade com o rio empresta significado à construção da identidade dos Whanganui Iwi (Comunidade Whanganui), que, em um antigo ditado popular, revela a interação entre homem e natureza ao afirmarem que “eu sou o rio e o rio sou eu”.
Em ambos os casos, o reconhecimento da natureza enquanto novo sujeito de direito revela um giro biocêntrico não só do ordenamento jurídico como das formas, comumente antropocêntricas, de compreender a relação entre homem e natureza, tanto econômica quanto socialmente.
Essas formas diferenciadas de compreender o meio e de se relacionar com ele são historicamente desenvolvidas por povos e comunidades tradicionais em diversas partes do globo, não se constituindo em uma ‘novidade’ social, mas sim jurídica, já que a inserção dessas práticas no ordenamento positivado só vem sendo possível nas ultimas décadas, a despeito de serem comuns entre esses povos há gerações (
No caso do Equador, a elaboração de uma nova Constituição estava diretamente relacionada com a construção de um ordenamento que possibilitasse a concretização do princípio andino do
A proposta estava baseada em uma nova forma de compreender não só a relação entre homem e natureza, mas também os modos pelos quais se concebem os modelos econômicos e o próprio Estado, alterando, assim, toda a concepção comum acerca de apropriação, acumulação, crescimento econômico e desenvolvimento.
No campo econômico, o Buen Vivir propõe uma economia mais solidária, em que nem Estado nem mercado se sobreponham, mas convivam em harmonia de interesses com todos os modos de produção social, inclusive com os de povos tradicionais e com os da própria natureza. A ênfase no interesse da sociedade local altera, por exemplo, a forma como se exploram os recursos minerais e como se distribuem os lucros dessa exploração.
A forma de acesso à natureza com o máximo de manutenção dos processos ecológicos é, por esse modelo, replicada nas relações econômicas, de modo a apenas permitir atividades econômicas que possibilitem a regeneração do meio.
Los principios constitucionales dan forma a un régimen de desarrollo que no ignora la importancia para la vida de un ecosistema saludable, y que promueve un desarrollo que no interfiera de manera fatal con el funcionamiento de los sistemas naturales. De esa forma también se intenta modificar el punto de vista tradicional que pone al crecimiento económico como fin último del desarrollo (
Para tanto,
Tudo isso reflete os modos de vida das populações tradicionais e valoriza formas que propiciam a manutenção do conhecimento, dos códigos de condutas, das éticas e das relações com o meio, os valores humanos e a visão de futuro desses grupos.
Quanto ao tema da água, a constituição equatoriana o reconhece como direito inalienável e irrenunciável: “Art.12. El derecho humano al agua es fundamental e irrenunciable. El agua constituye patrimonio nacional estratégico de uso público, inalienable, imprescriptible, inembargable y esencial para la vida.” (
Já em uma concepção mais profunda, de reconhecimento da natureza como sujeito de direito, o Equador já protagonizou uma primeira ação judicial. O Río Vilcabamba em Loja, Equador, tornou-se demandante em um processo que visava à sua proteção contra degradação realizada por uma empresa terceirizada do governo municipal, que, no processo de construção de uma estrada, estava assoreando seu leito. O processo foi julgado procedente pela Corte Provincial de Justicia de Loja.
Na Nova Zelândia, a Lei de Liquidação de Reclamos do Rio Whaganui (
A Lei reconhece que o rio é fundamental para a existência das comunidades Whanganui, para a sua saúde e o bem-estar, fornecendo-lhes sustento físico e espiritual desde tempos imemoriais, chegando a reputar à Coroa algumas omissões quanto ao controle e respeito ao Rio, inclusive quanto ao desvio de alguns afluentes para fins hidrelétricos.
Institui, assim, o “Te Pã Auroa”, um novo quadro jurídico que, além do reconhecimento do rio enquanto uma entidade com interesses próprios, estabelece a “estratégia do rio”, ditando as formas pelas quais as atividades a ele relacionadas deverão obedecer a critérios que visem à manutenção do rio e do modo de vida das comunidades que estão diretamente relacionadas a ele.
Portanto, a despeito de alguns estabelecerem diferenças entre o biocentrismo evidenciado no Buen Vivir e aquele que inspirou Te Pã Auroa, ambos demonstram uma nova ética ambiental, que, para além do interesse humano diretamente relacionado ao meio, consegue reconhecer um interesse próprio, intrínseco à natureza e aos seus elementos, tornando-os sujeitos e destinatários da norma.
Isso acontece não só nessas comunidades, tendo em vista que o modo pelo qual os povos e as comunidades tradicionais se relacionam com a natureza e, a partir daí, constroem sua identidade coletiva pode ser percebido em outros países, como no Brasil.
Vários outros grupos e etnias, como indígenas e quilombolas, demonstram uma perspectiva biocêntrica de sua relação com o meio ambiente, de modo a caracterizar homem e natureza como iguais, portadores de interesses que devem ser igualmente defendidos e considerados, contrastando com a usual ética antropocêntrica que rege a maior parte das relações jurídicas e econômicas, baseadas no liberalismo e no racionalismo.
O modelo de reprodução econômica e social de Equador e Bolívia, consagrado nas Constituições de 2008 e 2009 respectivamente, fazem parte das chamadas economias pós-capitalistas, pautadas em princípios como o da solidariedade e o do
Assim, seja por meio dos povos andinos da América do Sul, das comunidades indianas, na Ásia, seja das tribos da Nova Zelândia, pode-se observar um novo modelo de uso dos recursos hídricos que tem garantido, de forma mais racional e democrática, o direito dessas comunidades de terem acesso à água, sem que, para isso, se tenha de aplicar a ela um valor econômico.
A relação entre homens e natureza vem se modificando a ponto de orientarem a inclusão de novos princípios e valores na definição de políticas públicas e nos instrumentos jurídicos. O escopo é o estabelecimento de novas formas de uso dos recursos sem a necessária visão mercantilista que domina grande parte das práticas sociais e jurídicas na atualidade.
Não se pode olvidar que a água é um bem insuscetível de apropriação privada ou que, como proclama a Constituição Equatoriana, é um direito indisponível e inalienável. Os instrumentos legais internacionais vêm timidamente caminhando para o estabelecimento desses princípios de modo a manter o desenvolvimento dos estados com a menor onerosidade ambiental possível. Porém, a frágil exigibilidade dos instrumentos normativos internacionais impede uma maior efetividade de seus princípios e preceitos.
O maior desafio talvez seja, assim, a mudança de paradigmas não só jurídicos como econômicos e sociais, de modo a forçar uma nova cultura de aproveitamento dos recursos e da interação com o meio.
No mundo, encontramos modelos alternativos às concepções liberais hoje experimentadas na maioria dos países. Compreende-se que cada cultura possui sua forma própria de conduzir suas relações sociais e até de conceber a natureza e o meio em que vivem. Não se quer, com isso, apontar modelos ideias ou desconsiderar culturas e modos próprios de fazer e viver.
Portanto, atendendo às perguntas propostas por esta pesquisa, analisamos a formação do arcabouço jurídico internacional referente ao acesso à água, ressaltando seu aspecto iminente e dominantemente econômico e atrelado às políticas de privatização e monetarização da água como bem de consumo dotado de valor financeiro, apesar de já despontar no cenário internacional o reconhecimento do acesso à água como um direito humano.
Como análise exemplificativa dessas tendências, visitamos os casos de Bolívia e Brasil e constatamos que, em ambos os países, o valor econômico da água redundou em privação do direito humano de acesso à água e de seus consectários, como dignidade humana e vida, especialmente em razão de políticas de privatização de serviços de abastecimento de água, prática que tem sido combatida em vários países do mundo por meio do movimento de remunicipalização de serviços essenciais.
Conclui-se, assim, que há dois macromovimentos globais paralelos quanto ao acesso à água: o hegemônico, que defende a água como bem de valor econômico e que tende à privatização do recurso, dificultando seu acesso às camadas sociais mais vulneráveis e possibilitando futuros conflitos pelo direito à água; e o movimento que defende o acesso à água como um direito humano, ou mesmo como sujeito de direito e destinatário da norma, que tem embasado uma postura contra-hegemônica à comoditização dos “recursos” naturais.
O que se leva à reflexão é a possibilidade de se vislumbrarem sistemas sociais, econômicos e jurídicos diferentes do que hegemônica e normalmente se tem como solução para problemas tão comuns a todos, como a falta de acesso à água potável. Com isso, chamamos ao debate novas possibilidade e perspectivas, a fim de se contribuir também com novas possíveis soluções.
Para tanto, é preciso repensar concepções e sensos jurídicos comuns - especialmente quanto às soluções mercadológicas e à mera reprodução dos interesses econômicos - e apontar novos caminhos capazes de substituir essas lógicas por outras mais naturais ou mais humanas.
Os autores Luane Lemos, Diogo Santos e Josanne Cristina Ribeiro Ferreira Façanha, declaram ser responsáveis pela elaboração do manuscrito intitulado “A ÁGUA E SEU VALOR ECONÔMICO: uma análise sobre os conflitos e as diferentes formas de acesso à água”, sendo que o primeiro autor participou da elaboração do artigo, coleta de dados, análise dos dados e redação do artigo, o segundo autor participou da análise dos dados e redação do artigo, e o terceiro autor participou da revisão do artigo. Os autores declaram não possuir nenhum conflito de interesse, atual e potencial, de ordem financeira, pessoal e/ou institucional.
BIRD, ou Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento, ou Banco Mundial, e o FMI ou Fundo Monetário Internacional são organizações internacionais componentes do sistema de Bretton Woods do pós-Segunda Guerra Mundial. Para mais informações, vide
Ressalte-se que, anteriormente a esse período, muitos instrumentos internacionais foram celebrados com vistas à resolução de questões pontuais de navegabilidade ou uso da água entre países fronteiriços. De igual modo, outros influentes normativos e textos-modelo de cunho internacional tentaram regulamentar os usos da água pelos Estados, dentre os quais se destacam as Regras de Helsinque, de 1966, fruto da 52ª Conferencia da International Law Association (
Documento disponibilizado pela Câmara dos Deputados em pesquisa realizada no mês de setembro de 2017. Esse registro contém pareceres e relatórios de todas as comissões que discutiram o projeto de lei, com suas respectivas considerações e conclusões, inclusive quanto à inclusão e à exclusão de cláusulas exigidas para fins de possíveis investimentos futuros por parte de Bancos Internacionais.
Tradução livre da Nota Explicativa do Bill Governamental nº 129-1 da Nova Zelândia.