A restauração da democracia no Brasil, no final da década de 1980, marcou a reorganização do federalismo brasileiro, com resgate da autonomia dos estados, e a formalização dos municípios como entes federados. Daquele marco institucional decorreram estudos de várias questões relevantes para o funcionamento da democracia brasileira, dentre os quais o desenho federativo foi recorrentemente problematizado.

Inicialmente, os trabalhos discutiram as consequências do arranjo federativo para formação de coalizões de governo (ABRANCHES, 1988), para determinação da influência dos atores políticos locais, em particular dos governadores, no âmbito da Nova República (ABRUCIO, 1994) e para a descentralização de políticas públicas (ALMEIDA, 1995). O desenho federativo foi tomado como uma variável explicativa de diferentes dinâmicas sociais e políticas.

Um segundo conjunto de estudos pretendeu explicar o funcionamento do federalismo e das relações intergovernamentais instituído pela Constituição de 1988 e desenvolvido nas décadas seguintes. Focou-se, portanto, no arranjo federativo como variável de interesse, que possui uma dinâmica própria e, muitas vezes, contingente ao setor de política pública estudado.

Esses trabalhos enfatizaram aspectos relacionados à descentralização de políticas públicas, principalmente as sociais (ARRETCHE, 1999), ao papel desempenhado pelos governos locais em relação ao governo central (MACHADO, 2008) e às inovações institucionais para coordenação intergovernamental, como os consórcios públicos (CUNHA, 2004). O federalismo e as relações intergovernamentais foram o centro das reflexões desses trabalhos. Há uma mecânica federativa característica da federação brasileira, que pode ser explicada a partir da observação de seu padrão de funcionamento.

O presente artigo pretende se somar aos esforços de compreensão do funcionamento das relações entre os entes federados, com enfoque nos repasses voluntários feitos pelo governo federal, principalmente, a estados e a municípios. Parte-se do entendimento de que as transferências intergovernamentais constituem um elemento relevante para a compreensão da dinâmica federativa brasileira e, consequentemente, para as políticas públicas do país. Portanto, pretende-se analisar as principais características das transferências voluntárias realizadas pela União. Posto de outra forma: como se caracterizam as transferências voluntárias de recursos pela União, no contexto da federação brasileira, no período de 2008 a 2017?

Dessa forma, o artigo visa a responder a três conjuntos de questões: (1) Qual a dimensão das transferências em termos de valores de repasse? (2) Quais são os órgãos da administração pública federal que realizam essas transferências, quanto transferem e por meio de quais instrumentos? (3) Quais são os principais órgãos subnacionais ou instituições que recebem essas transferências, em quais regiões e unidades da federação estão situadas e quais montantes de recursos recebem? Esta análise será possível por meio da exploração dos dados disponibilizados pelo Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV), para o período de 2008 a 2017.

O artigo conta com três seções, além desta introdução. Primeiramente, será feito um resgate conceitual acerca das transferências intergovernamentais, a fim de distinguir os diversos termos que são comumente confundidos quando se trata de transferências voluntárias. A partir disso, será elaborado um mapeamento das transferências voluntárias registradas no SICONV de acordo com as categorias conceituais anteriormente levantadas. Por fim, serão tecidas as considerações finais e as possibilidades de agenda de pesquisa.

O federalismo fiscal remete à divisão de responsabilidades e atribuições relacionadas à implementação de políticas públicas e à distribuição de recursos econômicos entre os diferentes governos de um mesmo território (CARRAZZA, 2013; DOMINGUES, 2007; TORRES, 2011).

No seu sentido original, utilizado em finanças públicas, não importaria tanto a divisão constitucional formal entre entes federados, inscrita na Constituição. Importa observar a existência, de fato, de autonomia para implementar programas governamentais, bem como para coletar tributos e administrar recursos financeiros. Assim, as regras do federalismo seriam menos importantes do que a existência de descentralização de tributos e a capacidade de tributar. Em menor ou maior grau, praticamente todos os países operariam sob algum modo de descentralização fiscal (OATES, 1972).

Para Torres, (2014, p. 25) “[a] relação entre Constituição e forma de Estado federativa define o modelo de federalismo fiscal como medida de descentralização financeira.”. Nesse sentido, Torres (2011) argumentou que o poder de tributação é um dos poderes fundantes da organização do Estado, estando atrelado aos preceitos previstos pela Constituição que limitam e definem a organização do poder de tributação conferida aos entes estatais.

Em adição a esses aspectos constitucionais, Domingues (2007) argumentou que o federalismo fiscal aponta para um conjunto de determinações normativas que possibilitam o financiamento dos entes federados na consecução de políticas públicas. As diversas necessidades de organização político-administrativa só se exercem com plenitude a partir da consolidação de um sistema tributário que possibilite maior autonomia fiscal. Essa ampliação da autonomia fiscal se exerce ora pela capacidade de instituir, modular e arrecadar novos tributos, ora por meio das transferências verticais (DOMINGUES, 2007; WERNEK; DIAS, 2016).

Em sintonia com esse argumento, Prado (2003) destacou os elementos necessários à consolidação de um verdadeiro regime fiscal federativo, que se compõem basicamente por i) um desenho adequado e eficiente de competências tributárias; ii) equilíbrio entre encargos e níveis de governo; e iii) transferências governamentais organizadas em um formato eficiente e coerente.

A assunção de determinadas responsabilidades em relação a políticas públicas, bem como as ferramentas fiscais para o financiamento, deriva da abrangência do nível de governo no território. Desse modo, governos centrais seriam responsáveis pela política macroeconômica, de segurança nacional e de transferência direta de renda. Esses são bens públicos de difícil prestação em nível local, por serem indivisíveis ou terem menos externalidades negativas quando sujeitos a uma padronização em nível nacional. Os governos locais conhecem melhor as preferências de seus cidadãos, devendo se dedicar a políticas públicas cuja abrangência seja sua própria jurisdição2.

No Brasil, a Constituição de 1988 restabeleceu o pacto constitucional após quase 25 anos de centralismo autoritário3. A organização do Estado brasileiro como uma federação foi inserida dentre as cláusulas pétreas – ou seja, como dispositivo que não poderia ser subtraído por emenda constitucional4. Foi formalizado um terceiro nível de divisão territorial: os municípios brasileiros. A Constituição apostou em uma ampliação acentuada da descentralização política, conferindo autonomia à população para escolha de representantes eleitos.

A tônica da descentralização na organização do Estado brasileiro permeou os debates na Constituinte e foi fortemente associada à ideia de democratização das relações entre Estado e sociedade (ARRETCHE, 1996). A contraposição ao Estado autoritário e centralizado se daria por meio da ampliação de novos espaços descentralizados de tomada de decisão, considerados a priori distantes das interferências nocivas da ditadura militar. Independentemente das limitações dessa tese, em complemento aos dispositivos constitucionais, outros mecanismos para fortalecimento da descentralização foram criados nas décadas seguintes.

Após a realização da descentralização política, um duplo movimento foi observado ao longo das décadas de 1990 e 2000. O primeiro caracterizou-se pela ampliação da descentralização fiscal. O segundo relacionou-se à ampliação da descentralização administrativa (FALLETI, 2006). Ambos foram acompanhados pela manutenção da centralização decisória na União, conforme desenhado pela Constituição de 1988 (ARRETCHE, 2009, 2013).

A descentralização fiscal decorreu de um conjunto de arranjos previstos anteriormente à Constituição de 1988. Falleti (2006) destacou o papel exercido pela Emenda Passos Porto, acompanhada de outras medidas previstas por políticos do então Movimento Democrático Brasileiro (MDB), para ampliação da capacidade arrecadatória dos municípios e das transferências automáticas para os entes subnacionais. A Constituinte consolidou e aprofundou esse movimento de descentralização, ampliando a distribuição de poderes político e fiscal na nova Constituição (ALMEIDA, 2001).

A descentralização administrativa operou por meio de um conjunto de ferramentas previstas na Constituição. Ao contrário da expectativa inicial de um federalismo excessivamente descentralizado, a operação do federalismo brasileiro demonstrou um processo decisório centralizado, com delegação da execução de políticas públicas para estados e municípios. A literatura sobre a relação entre Executivo-Legislativo é enfática ao demonstrar a importância dos atores políticos em Brasília – particularmente o presidente da República e os líderes partidários da coalizão de governo – na determinação da agenda de governo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; AMORIM NETO, 2004). As expectativas depositadas inicialmente por alguns analistas acerca do excessivo protagonismo dos governadores na conformação do sistema político brasileiro não foram confirmadas pelo funcionamento da política (ABRUCIO, 1994; FIGUEIREDO, 2009).

Assim, a União manteve amplas competências para a formulação de políticas públicas, coordenando a assunção de novas responsabilidades pela implementação de programas governamentais por estados e municípios. Segundo Arretche (2013), medidas envolvendo o interesse de estados e municípios foram aprovadas, algumas inclusive diminuindo a discricionariedade desses níveis de governo. Para citar apenas as medidas mais emblemáticas, a União regulamentou a aplicação mínima de recursos nas áreas de educação e saúde, detalhando posteriormente o que deveria ser contabilizado como gasto nessa última área; normatizou a cobrança de tributos estaduais relativos à circulação de mercadorias e serviços; definiu regras padronizadas para as licitações e contratações públicas na federação; definiu limites para a gestão orçamentária e para as finanças públicas subnacionais, dentre outras medidas (ARRETCHE, 2013).

No âmbito das políticas públicas setoriais, particularmente das políticas sociais, foram introduzidos mecanismos institucionais para coordenação da atuação conjunta dos entes federados. Com diferenças entre as áreas, dadas suas diferentes engenharias operacionais e trajetórias, a coordenação se deu a partir da criação de obrigações constitucionais de gasto público, pela criação de mecanismos de incentivo vinculando transferências de recursos federais à “adoção” de serviços públicos desenhados em âmbito federal, além de instâncias para pactuação e definição conjunta de decisões governamentais (ABRUCIO, 2005; MACHADO; PALOTTI, 2015; GRIN; ABRUCIO, 2018).

Como consequências, essa “regulação” de algumas políticas sociais em âmbito constitucional, assim como a delimitação da segurança pública como atribuição do nível estadual, resultou na relativa homogeneidade de gastos entre os estados ao longo do tempo (ARAÚJO, 2015). Em relação aos municípios, as variações ideológicas e políticopartidárias dos prefeitos não alteraram o padrão de gastos públicos observado. A priorização é dada por normas centrais, que homogeneízam o padrão de funcionamento das administrações municipais (RODRIGUES, 2007).

Com isso, ao movimento de descentralização administrativa, iniciado pela própria Constituição de 1988 e conduzido posteriormente no âmbito das políticas setoriais, somou-se um movimento de descentralização fiscal. Do ponto de vista da competência de tributar, estados e municípios tiveram assegurados um conjunto de impostos cuja competência é exclusiva para instituí-lo. O quadro a seguir faz uma síntese dos principais impostos e contribuições sociais criados, nas três últimas décadas, por ente federado.

O Quadro 1 evidencia a criação de impostos e contribuições sociais mais abrangentes para a União, não obstante a garantia de tributações de natureza exclusiva para estados e municípios. Segundo Afonso e Castro (2018), em 2017, a carga tributária total foi de 33,60% em relação ao Produto Interno Bruto (PIB), dos quais 65,8% se refere a tributos arrecadados pela União, 27,1% pelos estados e 7,1% pelos municípios. No entanto, após as transferências obrigatórias e discricionárias, a receita disponível da União passou a ser 55,1%, enquanto os estados passam a contar com 25,2% das receitas, e os municípios totalizam 19,7% das receitas disponíveis. Nesse sentido, as transferências passaram a exercer um papel de reorganização das atribuições e dos papéis exercidos pelos entes federados no Brasil (ARRETCHE, 2004). Além disso, cabe destacar que, segundo Suzart, Zuccolotto e Rocha (2018), a maior parte dos municípios brasileiros apresentam receitas próprias menores que 10,5% das suas receitas totais. Os autores destacam que, nesse contexto, as transferências intergovernamentais de recursos estimulam o desenvolvimento de regiões mais pobres e que, assim, fornecem baixo incentivo à arrecadação própria dos entes subnacionais.

Nesse sentido, a Constituição Federal, em seu artigo 160, determina ainda que é “[...] vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.” (BRASIL, 2016a, p. 102). Isso não impede a União e os estados de condicionarem os repasses intergovernamentais ao pagamento de seus créditos, incluídas suas autarquias; e ações e serviços públicos de saúde, em casos específicos.

Segundo Machado (2014), dois padrões podem caracterizar o comportamento dos entes federados em regimes federativos como o brasileiro: por um lado, os governos locais podem se comportar como agentes que obedecem a incentivos seletivos desenhados pelo governo central; por outro, podem se pautar por uma gestão compartilhada dos programas e serviços governamentais, com definição conjunta de objetivos e metas, definidos para serem perseguidos por todos os entes federados e não apenas pelos entes “executores”. Enfocando as políticas de saúde, assistência social e educação, o autor argumenta que:

Nesse sentido, a descentralização de políticas públicas não significou o enfraquecimento do governo central (ARRETCHE, 2009). Pelo contrário, a retomada da capacidade fiscal ao longo da década de 1990, em conjunto com a centralização legislativa da União, potencializou a indução de políticas públicas no Brasil. As instâncias centrais de governo foram remodeladas para exercer as funções de regulação e financiamento das políticas, o que foi potencializado com o aumento da dependência de recursos transferidos, decorrentes da ampliação dos serviços a cargo dos entes locais e da limitação dos gastos públicos (MACHADO, 2014).

Sendo assim, dada a importância das transferências intergovernamentais, faz-se necessário entender o que elas significam substancialmente, ou seja, conhecer suas principais características como a quem se destinam, por meio de quais instrumentos são realizadas, quais áreas são mais beneficiadas, entre outras. Entretanto, antes disso, é necessário um esclarecimento conceitual sobre o que são essas transferências.

A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) definiu que as transferências intergovernamentais representam a “repartição de recursos correntes ou de capital entre entes federativos” (BRASIL, 2015b, online) e podem ser realizadas em qualquer direção: da União para estados ou municípios, dos estados para municípios ou União e dos municípios para estados ou União. Entretanto, para analisá-las, primeiramente, cabe ressaltar que existem diversas formas de classificação das transferências intergovernamentais, segundo diferentes critérios. Um resumo de tais critérios e categorias está disposto no Quadro 2, segundo Gomes (2007).

Neste artigo, iremos adotar a classificação das transferências intergovernamentais conforme o estabelecido pela STN cujo critério de classificação são os requisitos legais5. No contexto das finanças públicas, as transferências intergovernamentais são divididas em duas grandes categorias, que, por sua vez, subdividem-se em diferentes tipos, de acordo com a finalidade e a legislação. As transferências originadas da União e dos Estados podem ser de caráter obrigatório ou discricionário. O primeiro grupo compreende aquelas decorrentes de imposição legal, pela Constituição Federal (transferências constitucionais) ou por força de lei infraconstitucional (transferências legais), enquanto o segundo grupo (transferências discricionárias) abrange os repasses que devem observar a regulamentação da matéria em questão e estão condicionadas à celebração de instrumento jurídico próprio entre as partes (BRASIL, 2015b), Casa Civil – Presidência da República [CC/PR], 2015). A Figura 1 ilustra essa divisão.

Figura 1 Fonte: elaboração própria a partir de Brasil (2015b). Nota: Organizações da Sociedade Civil (OSC).

As transferências constitucionais correspondem às parcelas de recursos arrecadados pelo Governo Federal e repassados aos estados e municípios, conforme determinado na Constituição Federal. Por outro lado, a categoria de transferências discricionárias constitui-se em um sistema de cooperação entre os entes federados ou pessoas jurídicas vinculadas, inclusive entidades sem fins lucrativos, voltado à execução de ações de interesse recíproco, financiadas com recursos oriundos do orçamento federal (BRASIL, 2016b).

Na categoria das transferências constitucionais, encontram-se as maiores fontes de receita dos municípios6. Da União, são efetuados os repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), da cota-parte do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), da compensação financeira pela exploração dos recursos naturais e da cota municipal da contribuição social do salário-educação. Dos estados, os municípios recebem, a título de transferências constitucionais, a cota-parte do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), a cota-parte do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), a cota-parte do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) atrelado às exportações dos estados e a cota-parte da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE). Ainda nessa categoria, encontram-se as transferências de natureza multigovernamental do Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).

As transferências legais, como o próprio nome sugere, decorrem de legislação específica infraconstitucional que estabelece os critérios de adesão, o instrumento de repasse, a forma de utilização dos recursos e as regras relacionadas à prestação de contas. Tais transferências dispensam a celebração de convênios, e os municípios passam a receber os recursos após uma fase de habilitação.

Na área de educação, as transferências legais decorrem principalmente de programas do governo federal que são executados de forma descentralizada, tais como: o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) e o Programa Brasil Alfabetizado (BRALF). Para esses programas, as transferências são automáticas, isto é, dispensam a celebração de convênios e são realizadas mediante o depósito dos recursos em contas correntes específicas, as quais deverão ser utilizadas para a execução das despesas relacionadas às ações de cada programa (BRASIL, 1996).

As transferências do governo federal para a área de assistência social também fazem parte da categoria de transferências legais. Estas, contudo, são realizadas na modalidade fundo a fundo. Novamente, as transferências não requerem a celebração de convênios entre os municípios e a União, e os recursos são transferidos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) para as contas específicas do Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS) após a habilitação. Em geral, cada programa possui uma conta corrente específica, e o recebimento e a aplicação dos recursos passam pela supervisão dos conselhos municipais.

Uma terceira categoria de transferências legais diz respeito às transferências destinadas ao SUS. Essas transferências geralmente são operacionalizadas na modalidade fundo a fundo – sendo possível a utilização de convênios e contratos de repasse – e os valores recebidos dependem da atuação dos municípios nos diversos segmentos e níveis de complexidade da atenção à saúde. Com relação ao governo federal, os municípios podem receber incentivos financeiros para o Programa Saúde da Família (PSF), para o Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS), para as ações do Núcleo de Apoio à Saúde da Família (NASF), bem como para o Piso de Atenção Básica (PAB). Há ainda recursos destinados ao financiamento de ações de vigilância em saúde e assistência farmacêutica.

É importante destacar que, embora a maior parte das transferências legais destinadas ao SUS estejam ligadas a programas da União, os estados também podem realizar transferências nas mesmas categorias para seus municípios. Além disso, tanto as transferências legais como aquelas destinadas ao SUS podem ser consideradas transferências intergovernamentais de caráter universal. Tal característica decorre diretamente da igualdade de acesso aos recursos, cabendo ao município cumprir com as exigências previstas nas normas disciplinadoras (ARRETCHE, 2003).

No que se refere às transferências discricionárias, estas podem ser entendidas como os recursos financeiros repassados pela União a estados, Distrito Federal, municípios e entidades privadas sem fins lucrativos, em decorrência da celebração de convênios, dos contratos de repasse, dos termos de parceria, dos termos de colaboração e dos termos de fomento, para a realização de obras ou serviços de interesse comum, que não se originem de determinação constitucional ou legal.

Para além dessas classificações, Baião, Cunha e Souza (2017) defenderam a necessidade de aferir os efeitos de tais transferências sobre a equalização fiscal dos municípios brasileiros, o que foi marcado por grande heterogeneidade econômica e social. A esse respeito, apontaram algumas transferências que, mesmo sendo de natureza redistributiva, como o Fundo de Participação Municipal (FPM), não contribuem efetivamente para a equalização. Já outras transferências de caráter condicional, como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), têm efeito positivo na equalização fiscal dos municípios, mesmo sem ter este objetivo especificamente. Por fim, os autores destacaram que as transferências voluntárias são relativamente neutras quanto ao efeito sobre a equalização, provavelmente devido a seu caráter político.

A operacionalização das transferências discricionárias é realizada por intermédio de um instrumento formal que estabelece os critérios de utilização dos recursos. Tais instrumentos requerem o estabelecimento de um plano de trabalho e a apresentação de uma série de documentos e certidões por parte dos municípios. Na maior parte dos casos, essa etapa se desenvolve no ambiente virtual do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal (SICONV) ou via o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) – este último se aplica apenas ao caso das transferências discricionárias específicas. No Quadro 3, encontram-se as definições de todos os tipos de transferências discricionárias.

Em 2015, com a edição da Emenda Constitucional nº 86, foi instituído o denominado orçamento impositivo, alterando significativamente a dinâmica das transferências voluntárias. Pela referida Emenda Constitucional, 1,2% da receita corrente líquida do orçamento da União deve ser destinada a emendas de parlamentares operacionalizadas, em grande parte, por meio de convênios, contratos de repasse e termos de parceria (BRASIL, 2015b).

A execução do orçamento passaria a estar vinculada a um percentual de até 1,2% da receita corrente líquida da União para gastos com emendas parlamentares individuais, sendo que metade desse percentual passaria a ser destinado a ações e a serviços públicos de saúde, mas ficaria vedado o seu uso para suprir despesas com pessoal ou encargos sociais. A vinculação a esse percentual deve observar a execução equitativa da programação orçamentária, entendida como execução, que atenda de forma equilibrada e impessoal às emendas parlamentares individuais apresentadas, podendo ser utilizados os restos a pagar de até 0,6% da receita corrente líquida do exercício anterior. Porém, no caso de impedimento de ordem técnica, como o de realização do empenho da despesa, tal vinculação não se concretiza, o que deverá ser comunicado ao Legislativo, que terá o prazo de até 30 dias para indicar o remanejamento da programação, e, em caso de omissão, tal remanejamento poderá, então, ser implementado por ato do próprio Executivo (CONTI; SCAFF, 2011).

A partir da institucionalização dessa nova dinâmica, os convênios e contratos de repasse oriundos de emendas parlamentares individuais passaram a representar importante parcela dos instrumentos de financiamento discricionários junto a estados e a municípios (MOUTINHO; KINESS; MACCARI, 2013). Sendo assim, é importante destacar que, à exceção das transferências constitucionais, as demais formas de transferências podem ser realizadas por meio das seguintes modalidades: 1) transferências automáticas; 2) transferências fundo a fundo; 3) convênios; 4) contratos de repasse; 5) termo de parceria; 6) termo de colaboração; 7) termo de fomento; e 8) termos de compromisso (CGU, 2018). Os instrumentos de transferências voluntárias, apresentados no Quadro 4, são operacionalizados por diversos atores, primordialmente: (1) o concedente, que corresponde ao órgão ou à entidade da administração pública federal, direta ou indireta responsável pela transferência dos recursos financeiros e pela descentralização dos créditos orçamentários destinados à execução do objeto; (2) o convenente, ou seja, aquele órgão ou entidade da administração pública direta ou indireta, de qualquer esfera do governo, consórcio público ou entidade privada sem fins lucrativos responsável pela execução do objeto pactuado; e (3) o mandatário, aquela instituição ou agente financeiro público federal que intermedia a transferência de recursos, realizada por meio de contrato de repasse.

A partir das distinções conceituais realizadas, torna-se possível analisar a realidade empírica das transferências voluntárias da União, utilizando as informações disponibilizadas pelo Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV). O SICONV foi criado em 2008 e tem como objetivo auxiliar na administração das transferências voluntárias de recursos da União firmadas com estados, municípios, Distrito Federal e, também, com as entidades privadas sem fins lucrativos.

Realizou-se uma análise de natureza descritivo-exploratória a partir dos dados disponíveis sobre as transferências voluntárias, no âmbito do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV) do Ministério da Economia. As análises se baseiam em estatística descritiva, com utilização de gráficos, tabelas e nuvens de palavras para apresentação dos resultados. Sendo assim, o mapeamento das transferências voluntárias no SICONV é orientado por três conjuntos de questões, conforme apresentado no Quadro 5.

Para responder a tais questões, recorremos a diferentes variáveis que constam nas bases de dados denominadas Convênios e Propostas Cadastradas. O modelo de dados e as bases foram extraídos em outubro de 2018 por meio do portal do Ministério da Economia (à época, Ministério do Planejamento). O Quadro 6, a seguir, traz o compilado das variáveis utilizadas para as análises feitas neste artigo.

A compreensão do papel federativo do ente central de governo passa pelo entendimento mais detalhado do aspecto do federalismo fiscal. Dadas as atribuições e responsabilidades constitucionais dos entes federados, os repasses de recursos contribuem para o financiamento e para a assunção de fato das obrigações constitucionais, criando as condições para execução de diversos serviços públicos. No âmbito da agenda pública, compreender os repasses do governo federal é base para se construir cenários que possam atender às demandas constantes por revisão do pacto federativo brasileiro, em geral, restritas a bordões ingênuos como “diminuir a burocracia” ou “mais Brasil e menos Brasília”.

A análise descritivo-exploratória promovida neste artigo permitiu observar inicialmente que as transferências voluntárias de recursos têm caráter federativo. Cerca de 90% dos recursos são repassados direta ou indiretamente para estados e municípios, sendo a maior parte para esses últimos. O restante vai para organizações da sociedade civil. Com isso, observa-se que são os entes federados os principais atores chamados a colaborar para a execução descentralizada dos recursos federais. Dessa forma, o fortalecimento das capacidades administrativas do governo federal é essencial para melhorar a coordenação federativa, ao passo que a melhoria da implementação de políticas públicas depende do fortalecimento dos governos subnacionais.

Nesse sentido, um elemento a ser mais bem compreendido é a atuação de instâncias coletivas para o recebimento de recursos federais. A figura dos consórcios, em termos do número de convênios ou contratos de repasse assinados, é relativamente insignificante. No entanto, quando tomamos o valor médio dos repasses, os consórcios aparecem entre os que receberam o maior valor médio entre 2000 e 2017, apesar da elevada oscilação dos repasses governamentais ao longo do tempo.

Como agenda futura de pesquisa, é necessário aprofundar o entendimento dos gargalos associados à execução dos recursos repassados. Quais elementos explicam a diferença entre convênios em que a execução foi célere e utilizou todo o montante de recursos repassados daqueles em que a execução está atrasada e há baixa execução? O que explica a maior utilização de uma modalidade de transferência frente a outras? Como o processo de prestação de contas interfere no processo? Para tanto, cabe analisar os atributos socioeconômicos, administrativos e políticos dos entes federados, por meio da integração de bases de dados.

Outro elemento central é analisar as consequências das capacidades administrativas dos órgãos federais sobre a gestão dos convênios e contratos de repasse. A análise conjunta dos dados governamentais sobre pessoal, estrutura administrativa, compras governamentais e orçamento pode indicar como esses órgãos e a administração federal se estruturam para celebração, análise, monitoramento e validação da prestação de contas dos instrumentos jurídicos associados ao repasse de recursos pelo SICONV.

Por fim, é importante lançar mãos de métodos qualitativos para compreender os dilemas associados ao repasse e à execução dos repasses de recursos federais. Tanto gestores públicos federais, como estaduais e municipais, e do Distrito Federal, devem ser pesquisados quanto às suas percepções sobre os obstáculos de funcionamento e melhorias necessárias no âmbito da gestão de repasses voluntários de recursos federais.