O direito internacional público tem-se modificado ao longo dos últimos anos. Em verdade, pode-se afirmar que este tem, por assim dizer, se alargado, isto é, passou a contemplar os mais diversos assuntos no sistema internacional.

Se, no passado, as discussões que se apresentavam no âmbito dessa matéria ficavam praticamente adstritas aos temas considerados clássicos (por exemplo, direito dos tratados; direito do mar; órgãos dos Estados nas relações internacionais), evidencia-se que, nos dias atuais, a disciplina demonstra e oferece variedade e riqueza de abordagens, ao tratar de direitos humanos, meio ambiente, comércio internacional, crimes internacionais, ensejando uma especialidade própria e correspondente para cada um dos assuntos nominados e tantos outros que são regidos e regulados pelo direito internacional.

Tal fato se explica, como já assentado (GUERRA, 2022), em razão das espetaculares mudanças ocorridas na sociedade internacional que deixou de ser estática e passou a ser dinâmica, com a inserção de múltiplos atores que interagem nas mais diversas formas nessa arena.

Indubitavelmente aspectos positivos puderam ser evidenciados com as transformações ocorridas ao longo dos séculos na arena internacional, por exemplo, o reconhecimento da subjetividade internacional do indivíduo e a consequente evolução do direito internacional dos direitos humanos; a necessidade de se estabelecer um sistema que contemplasse o multilateralismo; o crescimento da tecnologia e da informação nas vias de comunicação e a proliferação de Organismos internacionais, objeto deste estudo, que passaram a atuar nos mais diversos campos.

Por outro lado, as práticas que são adotadas pelos diversos protagonistas que operam no sistema internacional produzem episódios devastadores em várias matérias, isto é, a ocorrência de verdadeiros cenários de catástrofes.

O Direito Internacional das Catástrofes, que foi apresentado e teorizado por Guerra (2021b, p. 63) a partir de vários cenários (crises ambientais, econômicas, pandêmicas, conflitos armados), requer esforço profundo com o fulcro de investigar as possibilidades de serem criadas normas efetivas no sistema internacional para a prevenção das catástrofes futuras, a gestão das presentes e a reparação das pretéritas. Tais reflexões, acentua ele (GUERRA, 2021b, p. 64), remetem a níveis de abstração teóricoformal como aqueles experimentados pelos pensamentos jusinternacionalistas que antecederam a ideia aqui proposta. Isso porque toda teoria em sua fase embrionária apresenta dificuldades práticas capazes de questionar sua viabilidade no campo material, porém, enfrentá-las corresponde a etapa gestacional de qualquer pensamento cuja ambição seja a de perpetuar-se nas relações humanas.

Nesse sentido, foi proposto o novel Direito Internacional das Catástrofes que está pautado, dentre outras questões, na prevenção e na gestão dos riscos, bem como na ajuda necessária a ser prestada aos envolvidos contempla múltiplos atores que devem desenvolver papéis específicos e importantes nos cenários de catástrofes. Assim, o autor identifica a atuação das Organizações Internacionais, que ocupam lugar de destaque no sistema internacional, como protagonista importante nesse campo.

Esta pesquisa é fruto dos estudos dos autores no âmbito do Grupo de Pesquisa Institucional do Programa de Pós-graduação em Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, na linha de pesquisa em direito internacional, ministrada pelo Prof. Dr. Sidney Guerra. O presente estudo foi estruturado em cinco itens: Introdução; As organizações internacionais no sistema internacional: das conferências periódicas aos organismos especializados – breves considerações; a Organização Internacional para Catástrofes; Alguns desafios para a criação da OIPRC; A título de conclusão inacabada. Esta introdução aborda conceitos básicos, como a expansão do direito internacional, as mudanças na arena internacional e a proposta do direito internacional das catástrofes bem como estrutura este trabalho.

No tópico sobre as organizações internacionais no sistema internacional, é realizado um breve histórico das organizações internacionais com o intuito de demonstrar que essas instituições têm sido utilizadas para superar problemas de cooperação internacional. No item a Organização Internacional para Catástrofes, identifica-se que a OIPRC poderia seguir a estrutura da Organização Mundial de Comércio por diversos fatores que serão enumerados. Partindo de uma série de problemas de cooperação em cenários de catástrofe, o artigo distribui funções entre os órgãos necessários para o bom funcionamento da OIPRC, dedicando um subitem para órgãos executivos, órgãos administrativos, órgãos legislativos e solução de controvérsias. Na sequência, o trabalho procura trazer a debate alguns possíveis desafios que poderão aparecer na construção da OIPRC. Encerra-se com uma pequena conclusão.

Para alcançar o objetivo do trabalho, será usado o método de abordagem dedutivo. Após elencar os problemas de cooperação que atrapalham a governança global na área de catástrofes, serão sugeridos possíveis órgãos competentes para solucioná-los por meio de dedução. A técnica de pesquisa adotada será a bibliográfica, reunindo todos os livros e artigos relevantes para o tema.

O presente tópico se propõe a apresentar breves antecedentes das Organizações Internacionais no sistema internacional e evidenciar a relação entre o estabelecimento dessas instituições e a necessidade de assegurar cooperação mais profunda entre os Estados em determinado tema.

Com efeito, a necessidade de se estabelecer maior integração entre os Estados aumenta no sistema internacional, sendo possível identificar estágios prévios de integração que antecederam às organizações internacionais como se apresentam nos dias atuais: as conferências periódicas e as uniões administrativas internacionais permanentes. Esses dois aspectos serão analisados na ordem dada; porém, em termos temporais, os dois ocorreram de forma mais ou menos simultânea e continuam sendo uma forma de integração relevante na atualidade.

Quando as relações consulares e diplomáticas bilaterais se mostraram pouco eficientes para a resolução de problemas complexos que envolviam mais de dois Estados, as conferências internacionais foram estabelecidas para criar um fórum em que os interesses de todos os Estados envolvidos pudessem ser debatidos. Inicialmente, essas conferências eram estabelecidas apenas para resolver uma questão pontual, tendo como resultado a elaboração de tratados (AMERASINGHE, 2005, p. 1-2).

Com a maior interação entre os Estados, as conferências internacionais ad hoc deixaram de ser suficientes. Para cada problema que surgia, os Estados precisavam entrar em contato para estabelecer uma conferência, o que era um processo complexo e lento, que postergava a solução da questão. Em muitos casos, era necessário desenvolver acordos mais elaborados que necessitavam de um período maior para serem debatidos.1 Por esses motivos principais, uma das soluções encontradas foi a realização de conferências internacionais periódicas. São exemplos dessas novas formas de integração a Quádrupla Aliança, que realizou uma série de conferências para a manutenção da segurança internacional, as Conferências de Paz da Haia de 1899 e 1907, que tinham o intuito de desenvolver o direito internacional em diversas áreas, e o sistema panamericano de conferências, que teve seu início em 1826. O sistema panamericano ajudou no desenvolvimento do direito internacional em diversas áreas e teve como consequência a criação da Organização dos Estados Americanos, a qual existe até os dias atuais.2

A Quadrupla Aliança, estabelecida após a derrota de Napoleão, era formada por Áustria, Prússia, Rússia e Reino Unido e deveria garantir a implementação do que foi acordado em Viena. As conferências periódicas eram realizadas com esse objetivo, seguindo o artigo 6º do Tratado de Paris de 1815. Esse modelo de controle da paz por um grupo seleto de potências servirá de inspiração para diversas organizações internacionais, incluindo a Organização das Nações Unidas no Conselho de Segurança.3

O sistema de conferências de paz da Haia consistiu apenas de duas conferências, pois, antes que fosse possível a realização da terceira, a Primeira Guerra Mundial havia começado. Sua importância está, principalmente, no caráter universal desses encontros, que foram os primeiros a incluir praticamente todos os Estados independentes da sociedade internacional do momento.4

Um passo final nos antecedentes das organizações internacionais como são conhecidas atualmente foi o estabelecimento de uniões administrativas internacionais permanentes para promover a cooperação em áreas técnicas específicas, como comunicação, navegação, higiene, agricultura.5 Essas uniões administrativas podem ser consideradas como organizações internacionais apesar de sua temática restrita e pouca institucionalização.

Com a proclamação da liberdade de navegação nos mares pelo Congresso de Viena, foram instituídas diversas comissões internacionais para rios, sendo a comissão internacional do rio do Reno a mais reconhecida:6

Em 1865, é criada a União Telegráfica Internacional (UTI) e, em 1874, é estabelecida a União Postal Universal (UPU). Frise-se, por oportuno, que as uniões administrativas internacionais geralmente mantinham encontros periódicos e uma secretaria permanente, mas, em alguns casos, possuíam órgãos legislativos e deliberativos, como na UPU e na UTI. Essa institucionalização foi a maior contribuição dessas uniões para a criação das organizações internacionais atuais, marcando a passagem entre conferências periódicas e organizações.7 Esses exemplos são apenas alguns dos mais conhecidos entre as diversas uniões administrativas internacionais criadas na época. Não é por outro motivo que Amerasinghe afirma:

Dessa forma, já no final do século XIX, surgem diversas organizações internacionais especializadas em temas técnicos.8 Elas foram, contudo, nessa estrutura originária, insuficientes para impedir a Primeira Guerra Mundial. Por esse motivo, ainda no começo da guerra, internacionalistas refletiam sobre a necessidade de uma institucionalização mais profunda para garantir a paz e a segurança internacionais.9

Com base nesses planos, após a Primeira Guerra Mundial, é instituída a Liga das Nações, a primeira organização internacional universal com institucionalização política, social, econômica, administrativa e jurídica. A sua criação marca o ponto de amadurecimento da comunidade internacional sobre a necessidade de cooperação para a solução de problemas internacionais. A Liga também fez esforços, que não obtiveram resultados, para reunir algumas uniões administrativas em sua estrutura, como a UPU.10 Em sua tarefa principal, a Liga acabou falhando ao não conseguir prevenir uma nova guerra mundial principalmente pela ausência dos Estados Unidos em sua lista de membros e pela carência de posturas rígidas contra seus membros em momentos de agressão, como a invasão da Manchúria pelo Japão em 1931, a invasão da Etiópia pela Itália em 1935 e a nova militarização da Alemanha.11

Mesmo após a falha da Liga das Nações, os Estados não foram dissuadidos da necessidade de maior integração por meio de organizações internacionais. Pode-se dizer que o século XX foi marcado pela criação dessas organizações para os mais variados temas e com as mais variadas abrangências de Estados Membros. Além disso, durante esse período, muitas organizações internacionais tiveram sua estrutura institucional reforçada.12 Como exemplo, foi estabelecida uma Convenção Internacional Aérea para regulamentar aspectos técnicos, operacionais e organizacionais da aviação civil. Também foram criadas uma Comissão Internacional para Navegação Aérea e uma Associação Internacional de Tráfego Aéreo, que eram basicamente formadas por países europeus e pelos Estados Unidos. Essas duas instituições elaboraram a Convenção de Varsóvia de 1929, que regulamentou a responsabilidade de companhias aéreas em casos de morte ou danos a passageiros ou perda de bagagens. Além disso, em 1923, foi estabelecida a Comissão Internacional de Polícia Criminal, que atualmente é a Organização Internacional de Polícia Criminal (Interpol).13

Os horrores da Segunda Guerra Mundial contribuíram para que os países percebessem a urgência de se criar mecanismos internacionais que ajudassem a prevenir conflitos internacionais. Ainda durante a guerra, o Reino Unido, os Estados Unidos e a URSS realizaram encontros no Teerã, 1943, e em Yalta, 1945, para discutir a nova estrutura institucional da sociedade internacional, que culminaram na criação da Organização das Nações Unidas e suas agências especializadas. Desde sua criação até os dias atuais, o número de agências especializadas cresceu. Além disso, surgiram organizações criadas a partir do sistema ONU por meio de acordos particulares, como a Agência Internacional de Energia Atômica e a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos (DAVIES; WOODWARD, 2014, p. 56).

Após esse breve histórico, é possível concluir que, quando a sociedade internacional adquire maturidade sobre a necessidade de cooperação em determinada área, organizações internacionais são estabelecidas.14 Muitas vezes, falhas na cooperação internacional, como a Primeira e a Segunda Guerras Mundiais e a crise econômica de 1929, estimulam a criação de organizações internacionais, pois despertam nos Estados a conscientização sobre a necessidade de integração.

Mesmo após enfrentarem duas guerras mundiais, as organizações internacionais aprofundaram sua institucionalização, o que demarca sua necessidade para a comunidade internacional. Depois da Segunda Guerra Mundial, as organizações internacionais universais, que não estão concentradas na resolução de problemas de seus membros ou que são regionais, aumentaram, abordando questões econômicas e sociais para além dos problemas de segurança internacional (DAVIES; WOODWARD, 2014, p. 61-62).

Atualmente, existem organizações internacionais voltadas, no todo ou em parte, à reconstrução de Estados pós-guerra, controle de vírus e outras doenças, assistência de Estados em crises financeiras, resolução de disputas entre Estados, redução da pobreza, problemas ambientais, promoção do livre comércio, defesa da igualdade de gênero, reforma de sistemas jurídicos, redução da corrupção, combate ao terrorismo. Esses são alguns exemplos de temas que foram chamados por Annan (2009) de problemas sem passaporte. No século XXI, são poucas as áreas que não possuem organizações internacionais. Por causa dessa expansão, essas organizações têm procurado, cada vez mais, desenvolver programas em cooperação uma com as outras:15

Em momentos passados de crise, as organizações internacionais sempre estiveram na primeira linha de combate, como durante os ataques de 11 de setembro e na crise financeira de 2008. Perante, principalmente, as dificuldades na resolução da pandemia da COVID-19 e no enfrentamento do aquecimento global, sugere-se a criação da Organização Internacional para Prevenção e Redução de Catástrofes (OIPRC).

Em estudos específicos sobre as Organizações Internacionais (GUERRA, 2020), é possível inferir que elas passaram a ter grande destaque após a criação da ONU, em 1945, e se proliferaram à medida em que os Estados perceberam que existiam problemas que não poderiam ser resolvidos de maneira isolada e que ensejavam uma grande cooperação internacional.

De fato, as organizações internacionais auxiliam os Estados a superar problemas que exigem ação coletiva e permitem a divisão de custos e reunião de recursos, impedindo a realização de ações individuais por parte de cada Estado. Elas conseguem ajudar os Estados a enfrentar mudanças e superar problemas relacionados a estas. Observa-se o estabelecimento de um fórum para que problemas possam ser discutidos de forma contínua. Não é por acaso que esse grau de institucionalização auxiliou diversos Estados a resolver problemas relativos à economia, na promoção da paz, da segurança internacional, bem como no fortalecimento de bases sociais e na promoção e na proteção dos direitos humanos.16

Atualmente, existe uma Organização que se aproxima do tema das catástrofes - a Organização Internacional da Defesa Civil. Ela, contudo, não supre a carência, pois é voltada para desastres17, pois seu objetivo é o de promover a cooperação entre as estruturas nacionais voltadas à defesa civil. Trata-se, portanto, de uma estrutura de governança global, criada em 1958, que obteve sucesso, e funciona até os dias atuais e conta com a participação de 60 Estados. Como ainda não existe uma organização internacional preparada para lidar com as catástrofes internacionais, em suas diversas facetas, quase sempre envolvendo mais de um ramo do direito internacional, é que se propõe a criação de uma Organização Internacional para as Catástrofes (OIPRC).

Inseridos na estrutura da Organização das Nações Unidas (ONU), existe o Escritório das Nações Unidas para a Redução de Riscos e de Desastres (UNDRR) e o Escritório de Avaliação e Coordenação de Desastres das Nações Unidas (UNDAC). Essas duas estruturas não são organizações internacionais autônomas, como as agências especializadas da ONU, e são voltadas à proteção contra desastres, que possuem uma amplitude muito menor do que as catástrofes. A incapacidade da ONU em situações de catástrofes foi, inclusive, debatida pela 77ª sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas, que teve como tema: “Um momento divisor de águas: soluções transformadoras para desafios interligados”. A sessão constatou que o mundo passa por diversas catástrofes, situações interconectadas e complexas, como a pandemia da COVID-19, a guerra na Ucrânia, o fenômeno das mudanças climáticas e o aumento de preocupações sobre a estabilidade da economia global. Não existem, contudo, instrumentos com capacidade para responder de forma efetiva a essas situações, sendo necessário pensar em novas maneiras de construir um mundo mais resiliente.

Em seu discurso na 77ª sessão da Assembleia Geral, António Guterres mencionou ainda mais riscos de catástrofes que a sociedade internacional enfrenta no século XXI, como o desenvolvimento da neurotecnologia, o avanço nas blockchains, as plataformas sociais que estimulam a divergência, o ódio e a desinformação como negócio, a compra e venda de informações pessoais como data para análise de expectativas de clientes, o desenvolvimento de inteligências artificiais e a ausência de uma arquitetura global que consiga prevenir, mitigar e superar esses cenários: “So let’s develop common solutions to common problems – grounded in goodwill, trust, and the rights shared by every human being. Let’s work as one, as a coalition of the world, as united nations.” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2022, online).

Uma das consequências da globalização foi a intensificação dos fenômenos de crise, que passaram a ser uma fonte permanente de preocupação. Com isso, as sociedades nacionais ficaram marcadas por uma sensação de insegurança, incertezas e risco. O mundo vivenciou uma profunda transformação, passando de um estado em que as ciências possibilitavam uma sensação de certezas e de crises que podiam ser controladas para um período de crise profunda (HESPANHA, 2002). Beck (2009, p. 18) identificou essa nova fase como a sociedade de risco, em que o processo de modernização e de generalização da insegurança ocasionaram consequências inesperadas e indesejadas. O uso político da ciência reduziu sua credibilidade, e a exploração da natureza deixou de ser sustentável. Essa sociedade de risco é marcada por uma incerteza sobre o futuro, pois o risco tanto pode significar um resultado positivo como um negativo. É uma sociedade que precisa encarar as consequências de seu progresso, e é nesse sentido que surge o Direito dos Desastres. Esse direito objetiva controlar os efeitos negativos do risco, estabelecendo uma normativa para prevenir, mitigar e superar desastres que ocorrem nessas sociedades nacionais (BRASIL; CARVALHO; SILVA, 2020).

O fenômeno da globalização, contudo, não é estático ou único, apresentando variações conforme o tempo e o espaço que têm consequências na configuração da sociedade. Quando os processos globais incorporam os riscos, surgem novas tensões e antagonismos nas sociedades nacionais. Quanto mais essas sociedades tentam maneiras inovadoras de proteção contra os riscos, maior é a ansiedade sobre a insuficiência e a ineficácia da capacidade da ciência e da técnica em prever o futuro. Essa nova etapa fez com que Ulrich Beck afirmasse que se formou uma sociedade de risco mundial. Ao contrário dos riscos que antes geravam desastres apenas, surgem os riscos globais que têm o potencial de gerar catástrofes.18 Os riscos globais apenas podem ser enfrentados por respostas globais, em uma perspectiva de destino comum da comunidade internacional:

Dessa forma, é importante ressaltar, novamente, que os desastres, ao contrário de catástrofes, em suas consequências, não afetam a comunidade internacional como um todo e não dependem da articulação entre todos os ramos do direito internacional para sua prevenção, mitigação e superação. Por esse motivo, este trabalho defende que não é possível tratar catástrofe como sinônimo de desastre como ocorre em algumas obras (GIUSTINIANI, 2021, p. 12-14). A pandemia da COVID-19, por exemplo, ao mesmo tempo que atingiu a saúde de toda a comunidade internacional, também gerou graves impactos na economia global e agravou crises migratórias com diversos Estados fechando suas fronteiras. Dessa forma, uma enorme quantidade de organizações internacionais existentes considerou necessário emitir comunicados sobre a situação. Essa maneira fragmentada de atuação prejudicou o enfrentamento à pandemia, tornando-o mais lento, com ações repetidas sobre as mesmas questões e com pouca coesão.

Ao estudar o caso da resposta internacional à COVID-19, Dilmaç (2022) considera que a circulação de informação sobre a pandemia foi fragmentada e falha. As organizações internacionais existentes não conseguiram apresentar um plano de ação único voltado aos interesses da comunidade internacional. Cada organização elaborou sua proposta, gerando ações inconsistentes, o que fez com que os Estados abandonassem a solidariedade e buscassem soluções locais e regionais. Essa resposta fragmentada gerou uma grande variedade de soluções, pedindo o uso ou não de máscaras, decretando ou não lockdowns, proibindo ou não viagens internacionais. Por sua vez, os indivíduos questionaram essa diversidade de ações governamentais para a solução do mesmo problema. Os indivíduos sentiram-se vulneráveis e desorientados, ocasionando uma sensação de pânico global: ansiedade existencialista com a sensação de impotência perante a sua vida; alienação do sistema político causada pela negligência das autoridades em tomar decisões que respondessem às necessidades dos indivíduos; insatisfação com a atuação dos atores globais e desconfiança política. Na avaliação da autora, o resultado foi uma série de revoltas contra ações impositivas de uso de máscara, vacina e lockdowns:

A inconsistência de discursos e de medidas adotadas geraram caos, comprovando que as organizações internacionais existentes não possuem a estrutura exigida para enfrentar cenários de catástrofes. Tendo em vista a necessidade de uma resposta única e rápida nesses cenários, torna-se necessário propor uma nova estrutura institucional que consiga realizar a conexão entre os diversos ramos do direito internacional.19 O caminho para a formação de uma nova organização no lugar da reestruturação de todas as organizações internacionais já existentes também parece melhor aos autores pelo fato de que a mudança em tratados constitutivos de quase todas as organizações internacionais exige o consentimento de todos os estados partes. Dessa forma, buscar o consenso dos estados para alterar uma série de organizações talvez seja tarefa mais árdua do que estabelecer uma nova estrutura institucional, que seria planejada desde sua origem à necessidade de prevenir, mitigar e superar catástrofes, fazendo as conexões necessárias entre os ramos do direito internacional. A criação dessa organização também não supre a necessidade de reforma em organizações já existentes, que permanecem voltadas às necessidades da comunidade internacional do Pós-Guerra Fria.

O trabalho dos atores internacionais, como Estados, sociedade civil e organizações internacionais, para solucionar problemas na comunidade internacional é chamado de governança. A governança global não deve ser confundida com um governo mundial. Ela é um nível de institucionalização necessário para a resolução de questões internacionais que exigem a cooperação entre os Estados. Muitas vezes, a governança global é associada ao estudo das organizações internacionais, as quais fornecem esse nível mínimo de institucionalização necessária.20 O desenvolvimento da globalização exige um progresso em igual partida na governança global para evitar crises internacionais. As situações de catástrofe, por afetarem diversos ramos do direito internacional, têm representado um grave problema para as formas de governança tradicionais na comunidade internacional atual:

É possível notar que, cada vez mais, os Estados têm apresentado dificuldades de cooperar em situações de catástrofes. Existe, portanto, um problema de governança nessa área. São diversos os exemplos atuais que demonstram essa limitação na sociedade internacional, como a crise financeira de 2008, a catástrofe nuclear ocasionada por tsunami no Japão em 2011, a pandemia da COVID-19 e a questão das mudanças climáticas. A expansão da ocorrência de catástrofes, cada vez mais abrangentes em termos geográficos, intensas em seus efeitos e alcançando diversas áreas do Direito Internacional, está ultrapassando a capacidade das organizações internacionais existentes de lidar com a situação, estabelecendo um problema de governança na sociedade internacional. Por esse motivo, o objetivo geral deste trabalho é propor a criação de uma Organização Internacional para as Catástrofes (OIC) para suprir essa carência de cooperação internacional na solução dessas questões. Essa proposta também está em conformidade com a ideia do princípio da vedação do retrocesso, que deve ser primordial em cenários de catástrofes ambientais. Esse princípio, segundo Prieur (2018), exige que a proteção ambiental tenha cada vez mais formas mais adequadas e efetivas de proteção para assegurar o desenvolvimento sustentável. No caso, como o direito internacional não está apto a atuar em cenários de catástrofe, manter o nível de conservação ambiental atual significa desenvolver uma estrutura normativa e institucional capaz de enfrentar essas situações.

Nessa esteira, a proposta para se constituir uma nova Organização Internacional levará em conta a estrutura da Organização Mundial do Comércio (OMC). Essa base teria motivação em diversas questões. A OMC possui um foro de negociação que ajudou a estipular e fortalecer o direito internacional comercial, sendo certo que esse foro, salvo melhor juízo, parece adequado para que seja inspirada a estrutura da OIPRC, pois permitiria o desenvolvimento contínuo da regulamentação do direito internacional das catástrofes. Em suas origens, a OMC possuía apenas um instrumento normativo relacionado ao cumprimento de seu objetivo, o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio. Atualmente, contudo, já reuniu um grande acervo de tratados sobre o tema. Espera-se que, da mesma maneira, a OIPRC consiga impulsionar o desenvolvimento de um robusto campo normativo em cenários de catástrofes.

A estrutura da OMC conta com mecanismos de revisão contínua da política nacional dos Estados, o que também seria necessário em uma organização internacional para catástrofes. A OMC possui um mecanismo de solução de controvérsias para a resolução de disputas relacionadas aos seus regulamentos que prioriza a conciliação por meio de consultas. O direito internacional das catástrofes, a exemplo do direito internacional comercial, envolve uma série de temas relacionados à soberania dos Estados. Logo, a solução de conflitos priorizando a conciliação parece ser a mais indicada. Outro fator que motiva a inspiração na OMC relaciona-se à qualidade de organização orientada pelos próprios Estados, estruturada em decisões por consenso que garantem maior segurança aos Estados em temas que envolvem diretamente seu poder soberano.

Além disso, a OMC confere atenção especial aos Estados em desenvolvimento e àqueles com menor desenvolvimento relativo, com regras especiais para esses países, como um comitê dedicado ao desenvolvimento e à assistência técnica concedida pelo secretariado.

Essa dedicação especial para esses países, em casos de catástrofes, torna-se extremamente necessária, pois eles costumam ser os mais vulneráveis nessas situações. A OMC inclusive participa de um programa de assistência integrado com o FMI, o Centro de Comércio Internacional, a UNCTAD, o PNUD e o Banco Mundial que é exclusivamente voltada para questões envolvendo países de menor desenvolvimento relativo. Isso demonstra a flexibilidade da instituição ao conseguir manter diálogos com outras organizações internacionais, a qual precisaria ser incluída na OIPRC pela própria natureza das catástrofes, que costumam envolver diversas áreas do direito internacional.

Ressalta-se, contudo, que, pelos limites de tempo e espaço desta pesquisa, era necessário escolher alguma estrutura organizacional já existente a ser utilizada como modelo. Pelo sucesso, considerando que conseguiu desenvolver robusto campo normativo praticamente do zero, e pelas características estruturais elencadas, os autores optaram pela OMC. Estudos mais detidos futuros serão necessários para afirmar com segurança a validade dessa decisão inicial, momento em que poderá ser realizada a comparação com outras estruturas de organizações internacionais existentes de forma minuciosa. Feitas as considerações gerais sobre a necessidade de se constituir uma Organização Internacional para fazer frente às Catástrofes, passa-se a apresentação de possíveis pontos relativos à sua estrutura que correspondem aos órgãos executivos, legislativos e administrativos.21

Desde as raízes institucionais do direito internacional contemporâneo, conforme mencionado, o surgimento de organizações internacionais especializadas em temas técnicos se destacou como uma possibilidade de fomento e expansão da jurisdição internacional (AMERASINGHE, 2005, p. 5).

Inscrita no mesmo percurso, a proposta de uma Organização Internacional para as Catástrofes inspirou-se, precipuamente, no modelo da OMC tanto para produzir um arranjo institucional atrativo quanto na sua capacidade de cooperação com outras organizações e agentes do amplo quadro institucional preexistente no direito internacional.

Em matérias afins, todas compreendidas na vasta diversidade de temas contemplados pelo Direito Internacional das Catástrofes, a OIPRC precisará contemplar os regimes e as práticas, por exemplo, do Acordo da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) sobre Gestão de Desastres e Resposta a Emergências (2005), do SAARC Disaster Management Centre, da Organização Mundial da Saúde (OMS), da International Civil Defence Organisation (ICDO), e da Foreign Sovereign Immunities Act (aplicável em situações em que couber análise de compensação ou indenização). Além delas, no contexto onuseano, com a Estratégia Internacional das Nações Unidas para a Redução de Desastres (UN/ISDR), da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática (UNFCCC), do Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (ONU-HABITAT), do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e da Agência das Nações Unidas de Assistência aos Refugiados Palestinos (UNRWA).

Nesse sentido, dificilmente se poderia obter o poder de atração oferecido pelo modelo da OMC pela mesma via de uma cláusula específica, da qual dependeria a institucionalidade e exclusividade da jurisdição, uma vez que não seria razoável exigir a desfiliação dos Estados membros de outros foros internacionais para ingressar na OIPRC, sendo a intenção de coordenar e cooperar esforços.

Outro aspecto do modelo OMC que não parece ser recomendável é a prática das negociações em rodadas, com tomada de medidas e adesão de propostas por single undertaking, uma vez que as questões relacionadas às catástrofes demandam procedimentos mais céleres, e a experiência da OMC nas rodadas Doha e do Uruguai demonstrou que, embora os avanços normativos tenham sido evidentes, foram alcançados muito vagarosamente.

Conforme outros estudos sobre o Direito Internacional das Catástrofes, em comparação com o campo da “International Disaster Response Law” (GUTTRY, 2012, p. 42), para além das diferenças semânticas e de abrangência, o Direito dos Desastres tem também o potencial de driblar a recente dificuldade enfrentada pelas propostas de regulação internacional em matéria de meio ambiente e mudanças climáticas (LAFER, 2020). C’est-à-dire, tratando de disciplinas, como as catástrofes econômicas ou as catástrofes sanitárias a OIPRC poderia trazer uma abordagem mais customizada e, por conseguinte, obter melhor adesão e participação da sociedade internacional.

O presente estudo se propôs a avançar na nova teoria que envolve o Direito Internacional das Catástrofes, em particular, sobre a possibilidade/necessidade de se constituir uma Organização Internacional que pudesse atuar nos diversos cenários relacionados à matéria.

Nesse sentido, foram lançadas bases teóricas para a criação de uma organização internacional destinada ao tratamento das questões jurídico-institucionais relacionadas aos efeitos transnacionais produzidos pelos eventos com consequências catastróficas.

A partir das reflexões de Guerra (2021b), que contextualizou a emergência do Direito Internacional das Catástrofes, evidenciou-se a necessidade de criar um corpo institucional para enfrentar internacionalmente as dificuldades de cooperação e de solução de controvérsias em torno de catástrofes.

Nessa esteira, o presente estudo procurou descrever, em paralelo a um breve histórico sobre os motivos que levaram à criação de algumas das institucionalidades internacionais mais consolidadas da atualidade, como a ONU e a OMC, um movimento de criação de organizações internacionais voltadas para temáticas específicas que originou entidades como a Organização Internacional da Defesa Civil.

Apesar dos muitos avanços proporcionados pelas experiências institucionais da ONU, da OMC e da ICDO, constatou-se também, na pesquisa, que as instituições atualmente operantes não suprem, sozinhas, a carência de regulação e de cooperação institucional demandada pela emergência das situações caracterizadas como catástrofes. É nesse sentido que se propõe a criação de uma organização internacional para desenvolver e aplicar o Direito Internacional das Catástrofes.

Com efeito, constatou-se que a criação de organizações internacionais voltadas para temas específicos, ao longo da história do direito internacional contemporâneo, é uma medida que demonstrou resultados em diversas áreas, tendo sido escolhido, como ponto de partida, a Organização Mundial do Comércio como arranjo institucional para atender às demandas identificadas no campo do Direito Internacional das Catástrofes.

Apesar de a criação de uma organização específica para o tema de catástrofes não ser a única solução possível, os autores consideram a melhor via frente à fragmentação do tratamento na esfera internacional atual. O estudo é apenas uma proposta de debate inicial sobre o assunto, que não consegue exaurir o tema por suas limitações de tempo e espaço. Conclui-se que ainda são necessários estudos mais detidos sobre como outras organizações internacionais poderiam apresentar melhor estrutura para inspirar a Organização Internacional para Prevenção e Redução de Catástrofes e como reformas também devem ser implementadas em organizações internacionais já existentes. O trabalho não possuía o objetivo de exaurir o tema, mas de instigar novas propostas para a resolução dos problemas verificados e fomentar o debate acadêmico relacionado à questão.

Para adotar soluções para os problemas de falta de cooperação e de espaços de diálogo, foi proposta a criação de uma estrutura executiva composta pela Conferência Ministerial, pelo Conselho Geral e pelos conselhos e comitês temáticos e regionais. Esses órgãos também serão responsáveis pela implementação dos planos de assistência em casos de catástrofe.

A Conferência Ministerial, composta pelos chefes de Estado e Ministros das Relações Exteriores dos Estados membros, funciona como uma instância deliberativa para aprovação de ingresso de membros e para adoção de novas normas internacionais e regulações institucionais, enquanto o Conselho Geral, composto por profissionais nomeados pelos governos dos seus Estados de origem para realizar revisões periódicas de políticas e medidas adotadas frente às catástrofes.

A seu turno, os Conselhos e Comitês temáticos seriam corpos criados sob demanda para atender às necessidades específicas, como o enfrentamento de catástrofes características de uma determinada região, o aprofundamento temático das normas de direito internacional para determinada categoria de catástrofes, ou a harmonização do arcabouço jurídico existente em outros entes de direito internacional e guarda relação com as questões abrangidas pelo Direito Internacional das catástrofes.

Ao tratar dos aspectos administrativos para idealizar a proposta da referida Organização Internacional, com o intuito de solucionar o problema da falta de regulamentação e apoio administrativo, foi apresentada uma Secretaria Permanente, que teria o papel de dar andamento administrativo e burocrático a todos os processos relacionados à infraestrutura e à logística necessárias à operação das funções da Conferência Ministerial e do Conselho Geral.

Quanto aos eventuais problemas de descumprimento das normas inscritas na jurisdição da Organização Internacional para Catástrofes, também foi proposta a estruturação de um mecanismo de solução de controvérsias, preferencialmente arbitral, inspirado nas experiências do Mecanismo de Solução de Controvérsias da OMC e do Sistema de Solução de Controvérsias do MERCOSUL.

Dessa forma, propõe-se para fins didáticos a seguinte estrutura orgânica para a Organização Internacional para Prevenção e Redução de Catástrofes:

Figura 1 Fonte: criação dos autores deste trabalho.

Por derradeiro, foram levantadas algumas possíveis dificuldades para o estabelecimento de um regime jurídico institucionalizado para o enfrentamento de questões relacionadas às catástrofes no plano internacional, contrastando o potencial do Direito Internacional das Catástrofes para a sua superação, a exemplo dos entraves políticos para o desenvolvimento de alguns temas específicos, que não prejudicaria os demais no modelo proposto, e também da ampla variedade de organizações e entes com os quais a OIPRC poderia cooperar para atingir os seus fins.

No entanto, isso não significa uma postura ingênua diante da mobilização necessária para erguer uma institucionalidade capaz de prevenir e remediar catástrofes ou de conquistar a simpatia dos Estados soberanos; de maneira contrária, o presente exercício trata de imaginar, com humildade diante do tempo, o potencial das ideias e das ações que frutificam gradativa e estavelmente até adquirirem proporções multilaterais geopoliticamente expressivas.

Enquadra-se a criação de uma organização internacional para enfrentar institucionalmente as questões relacionadas ao Direito Internacional das Catástrofes, assim, como uma medida cuja necessidade não pode ser negada somente pelos desafios e entraves previsíveis à tentativa da sua implementação, sabendo dos potenciais frutos que a experiência, se bem-sucedida, ofereceria à sociedade internacional, como uma representação do coletivo de indivíduos que compõem os Estados soberanos, mas também de estabelecer novas estratégias e parâmetros de diálogo institucional no campo do direito e das relações internacionais de maneira flexível e culturalmente sensível.