O presente artigo teve por objetivo avaliar a emergência de um novo paradigma de atuação da Administração Pública, a partir de uma reflexão sobre a relação entre governança e integridade versus direito e moral, à luz da filosofia do direito. A partir da aceitação de que direito e moral são conceitos distintos, objetivamos deixar mais clara a zona de atuação ética delegada aos agentes da Administração Pública para além dos dispositivos legais aplicáveis.

A relação entre Direito e moral sempre teve um papel importante na delimitação do agir dos agentes da Administração Pública, especialmente quando a função administrativa era estritamente relacionada ao mero cumprimento dos ditames legais.

No período em que se entendia que “administrar é aplicar a lei de ofício” (Fagundes, 2005, p. 3) e que, “na Administração Pública, só é permitido fazer o que a lei autoriza” (Meirelles, 1995, p. 82-83), essa discussão parecia desinteressante, inócua, já que não se acreditava que a atividade administrativa não poderia “legitimar-se perante o direito, ainda que contra a lei, porém com fulcro numa ponderação entre legalidade e outros princípios constitucionais”, como hoje admite Binenbojm (2014, p. 38). Dentre esses princípios, lembremo-nos da moralidade administrativa, prevista no art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/1988).

Assim, enfrentamos a discussão sobre se caberia aos agentes da Administração Pública afastar a aplicação de lei sob o argumento de estar adotando uma conduta “mais moral” ou “mais ética”?

Fundada na juridicidade administrativa, a resposta parece ser positiva.

Como preleciona Vieira (1999, p. 602-606), em tempos de atribuição de amplo poder normativo às entidades da Administração Pública e de proliferação de autoridades administrativas, eleva-se a importância da governança estabelecida e dos princípios e das regras constitucionais na densificação do ambiente decisório. A constitucionalização do Direito Administrativo estreita a ligação entre Administração Pública, governança e princípios constitucionais (Binenbojm, 2014, p. 37).

Acrescenta-se, ainda, à essa discussão um aspecto fático, qual seja, o agigantamento da aplicação de diretrizes de governança no âmbito do setor público. Ao se admitir a recepção de elementos, que antes eram adstritos ao setor corporativo, abrem-se portas a uma gestão pública mais focada na entrega de valor público, utilizando-se nomenclatura expressamente referida pelo Decreto n° 9.203, de 2017. Mais governança e mais efetividade parecem exigir maior liberdade decisória e, talvez, um maior distanciamento de alguns ditames legais.

Adita-se, porém, a exigência de uma conduta mais íntegra por parte das autoridades administrativas, como um contraponto à liberdade decisória. Assim, na concretização de decisões, por meio da implementação de boas práticas de governança e de programas de integridade, pressupõe ser mais transparente, estrategicamente embasadas em dados e informações seguros e construídos sob reconhecimento dos riscos inerentes à atividade administrativa. Relacionada a tais mecanismos de controles ágeis, a busca por integridade se torna um retorno à discussão sobre a moralidade administrativa, porém em uma nova perspectiva paradigmática.

A presente pesquisa comprovou importância de se analisar a forma de atuar dos agentes da Administração Pública a partir da aplicação de mecanismos de governança e de programa de integridade que incorporam uma nova percepção da antiga relação legalidade e discricionariedade.

Para que pudéssemos responder ao questionamento: se poderiam os agentes da Administração Pública afastar a aplicação de lei sob o argumento de estarem adotando uma conduta “mais moral” ou “mais ética”, o texto foi estruturado em duas seções.

Na primeira, trabalhamos a relação entre direito e moral à luz da filosofia do direito, com o objetivo de entender o papel que o princípio constitucional da moralidade na delimitação deste agir administrativo. A seguir, tratamos dos modernos conceitos de governança e integridade abordando uma possível flexibilização na aplicação da lei pelos agentes da Administração Pública. Na segunda seção, analisamos ainda a emergência de um novo paradigma de atuação ética pelos agentes do poder público.

Realizou-se uma pesquisa descritiva, qualitativa e aplicada, voltada a verificar a emergência de um novo paradigma de atuação da Administração Pública, a partir de uma reflexão sobre a relação entre Governança e Programa de integridade versus Direito e moral, à luz da teoria da administração, bem como da filosofia do direito. Foram feitas amplas pesquisas documental e bibliográfica de autores da área da administração e do direito, em especial de Direito Constitucional e Administrativo, e da administração pública, alinhadas ao estudo de governança, ética, moral e integridade pública.

A moralidade administrativa surgiu na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 que a cita em dois dispositivos:

Até aquele momento, nenhuma carta constitucional brasileira havia mencionado expressamente a moralidade como “mandamento nuclear de um sistema” (Mello, 2011, p. 747-748) ou dentre as “verdades ou juízos fundamentais que servem de alicerce ou de garantia de certeza a um conjunto de juízos” (Reale, 1986, p. 60).

Algumas legislações infraconstitucionais até a utilizavam como fundamento, sem citá-la expressamente para justificar procedimentos de cunho reparatório (sequestro e perdimento de bens em favor da Fazenda Pública) em razão da prática de atos fraudulentos¹. Nenhuma, entretanto, enfrentara com objetividade os contornos da moral para fins normativos.

Dentre as Constituições que influenciaram a nossa, guardadas as devidas características de organização administrativa de cada país, igualmente não encontramos referência direta (Justen Filho, 2018, p. 291). O ordenamento jurídico da Alemanha, de Portugal, da França, da Espanha e da Itália não contemplam menção à “moralidade administrativa”.

Essas omissões apontam para ausência de entendimento quanto à importância do reconhecimento principiológico da moralidade de maneira expressa ou, pelo menos, nos remete à inexistência de conteúdo jurídico claro. Acreditamos que isso se deve, ainda que de forma parcial, à histórica e tormentosa dificuldade em separarmos Direto e Moral.

Segundo Mello (2011, p. 119), a Administração e seus agentes, desde sempre, deviam atuar em conformidade com os princípios éticos. O princípio da moralidade administrativa abarcaria então os princípios da lealdade e da boa fé, exigindo da Administração uma atuação com sinceridade e lhaneza, conforme abordam Carvalho Filho (2020, p. 22), Marçal Justen e Filho (2018, p. 105). Este último autor destaca ainda que “Este princípio talvez se enquadre como alguns fenômenos impossíveis de definição”, o que, segundo ele, teria levado à Constituição Federal, em seu artigo 37, parágrafo 4°, a exigir aprovação de lei para definir os atos de improbidade administrativa.

De fato, a abstratividade conceitual da moral atinge seriamente o conceito de moralidade administrativa, pois sua intrínseca relação é de fácil percepção.

Para Cammarosano (2006, p. 95), o princípio da moralidade administrativa não se confunde com a moral comum, “mas está reportado aos valores sociais albergados na norma jurídica”, e sua transgressão somente se configuraria quando houvesse violação a uma norma moral social que traga consigo menosprezo a um bem juridicamente valorado (Mello, 2011, p. 120). A intrínseca relação entre a moral e a moralidade administrativa nos exige um aprofundamento conceitual relativo à primeira, mas também quanto à distinção entre direito e moral.

A relação entre direito e moral sempre desafiou estudiosos do assunto, e, em especial, o tema ganha relevância entre os filósofos do direito e os constitucionalistas. Destaque-se que nossa análise neste estudo limitar-se-á à percepção desse conjunto de estudiosos, recorte justificado pela limitação de tempo que temos, mas, acima de tudo, pela objetividade que pretendemos entregar nesta ocasião.

Segundo Beçak (2007, p. 307) “a verificação da coexistência, em uma Constituição, de normas que exsurgem originalmente do campo ético-moral a par de outras que o fazem do campo jurídico é tarefa prévia à discussão da existência de normas-princípio e normas-regra”. Para o autor, a dimensão ético-moral é algo indissociável do entendimento do Direito e, sobretudo, da interpretação constitucional contemporânea (Beçak, 2007, p. 309).

De fato, temos o que Gusmão (2015, p. 75) intitula de uma infiltração em direito e moral. Thomasius (2007, p. 54), jurista alemão que escreveu uma das mais importantes obras sobre o assunto entre 1700 e 1705, diferenciou Direito de Moral a partir da sua exterioridade. Segundo ele, o Direito só cuidaria da ação humana após a sua exteriorização. Já a Moral se processaria no plano da consciência.

Assim, segundo Bittar (2013 p. 59): “A moral é, e deve sempre ser, o fim do direito”. Para Kant, a partir do olhar de Silvio Venosa, observar a lei seria, portanto, um dever moral (Kant apud Venosa, 2007, p. 186). Concorda com ele Reale (2007, p. 44) ao afirmar que “Quem pratica um ato, consciente da sua moralidade, já aderiu ao mandamento a que obedece”. Impossível seria então separarmos direito, moral e ética, pois direito e ética se configuram enquanto estudos baseados em ideias gerais da moral (Abbagnano, 2004, p. 152).

Se assim o fosse, por que se faz necessária a constitucionalização expressa acerca da observância de uma moralidade administrativa? Afinal, as regras jurídicas que delineiam a conduta administrativa, vinculadas à legalidade estrita, já não estariam obrigatoriamente fundadas no recorte moral? Por que ainda se fez necessário o advento de legislação infraconstitucional para clarificar os atos de improbidade administrativa?

A Constituição Federal de 1988 elevou à categoria de princípio autônomo a moralidade administrativa, tornando-a uma das principais diretrizes que rege a atuação da Administração Pública, seja na sua estruturação, seja nos agentes/colaboradores a ela ligados. Tem subjacente a ideia de constitucionalizar uma limitação do poder pelo direito (direito moldando a moral). Ou melhor, a ação de limitar o poder pelo direito por meio de princípios constitucionais que depois serão destrinchados na legislação.

Percebe-se aqui na verdade que direito e moral não se misturam, não completamente. Admite-se um direito ainda que em dissonância com as normas morais, que nos permita crer na existência de um direito moral, mas também de um direito imoral. Este se concretiza, portanto, mesmo contrariando os sentidos axiológicos da sociedade, e ainda é exigível, pois obriga e deve ser cumprido. Para Bittar (2013, p. 56), “O direito imoral é tão válido quanto o direito moral”, sendo, porém, mero instrumento de poder e autoridade, desprovido de sentido e destituído de legitimidade.

Nessa linha de entendimento, a moral é o mundo da conduta espontânea do comportamento que encontra em si próprio a sua razão de existir. O ato moral implica a adesão do espírito ao conteúdo da regra. Só temos, na verdade, moral autêntica quando o indivíduo, por um movimento espiritual espontâneo, realiza o ato enunciado pela norma. Não é possível conceber-se o ato moral forçado, fruto da força ou da coação (Reale, 2007, p. 44).

Logo, exigir moralidade, por meio de regras jurídicas (direito), parece uma contradição. Disso discorda Lima (1958, p. 106), pois, para ele, a regra moral pode ser incorporada ao complexo de regras jurídicas, o que acontece por deliberação do órgão legiferante ou quando a norma serve de base para decisões judiciais. Nesse sentido, a moral seria a regra de conduta e, como tal, valoriza, qualifica e orienta as ações humanas (Lima, 1958, p. 106).

De fato, concordamos que a moral tem papel importante para a interpretação e a aplicação da norma jurídica. A segurança do Direito encontra-se no direito positivo, mas sempre será necessário recorrer à moral na elaboração das normas (Venosa, 2007, p. 188).

Partindo dessa ideia, entendemos que tanto a moral como o direito têm conteúdos éticos, cabendo ao direito apenas exigir que a “conduta seja boa na aplicação externa”, ainda naqueles casos em que o agente, do ponto de vista ético, pensasse em agir de modo diferente do exigido pelo direito. A definição de moralidade, na qual se inclui a moralidade administrativa, teria como caráter próprio tudo aquilo que se conforma com as normas morais, ou seja, a conformidade dos fatos às regras morais, como nos ensina Abbagnano (2004, p. 652)

Segundo Rangel Júnior (2001 p. 5), os conceitos de ética, moral e moralidade têm em comum a ideia de harmonia entre as subjetividades (individuais) e as objetividades (coletivas), a fim de que não sejam arbitrárias. Nas subjetividades, estão inseridos todos os comportamentos dos indivíduos quando voltados às peculiaridades internas ao próprio sujeito (preferências, gostos, tendências, etc.). As objetividades correspondem a todos os comportamentos dos indivíduos quando voltados às convenções da coletividade. Moral e moralidade coincidem enquanto determinante comportamental na definição de condutas e posturas de uma dada sociedade, em certo período histórico (Abboud, Carnio; Oliveira, 2014, p. 150).

Assim, o “nascer” constitucional da moralidade administrativa passa a fazer sentido quando aceitamos que a intenção do constituinte de 1988 foi o de traduzir e potencializar, por meio do direito, a exigibilidade prática, real, imanente de condutas alinhadas à moral da sociedade brasileira na atuação administrativa (e não apenas da Administração Pública).

Usar a objetividade da norma (jurídica) constitucional para determinar que somente serão aceitos os comportamentos moralmente adequados: essa é a diretriz. Diretriz que subordina legisladores, julgares e aplicadores e impõe a eles o dever incontornável de indicar, com objetividade e clareza, quais condutas e posturas se encaixam no dispositivo expresso na CF/1988.

Os comportamentos moralmente aceitáveis deverão, portanto, estar claramente delineados, na própria Constituição, em normas infraconstitucionais ou nas decisões dos aplicadores do direito, que esclarecerão o conteúdo prático-jurídico da moralidade administrativa. Frise-se que o Poder Judiciário, em razão da inafastabilidade da jurisdição, também tem destaque na conformação do conteúdo jurídico do princípio em questão.

Por fim, destacamos que a carga principiológica da moralidade administrativa pressupõe ainda seu importante papel na interpretação da norma jurídica. Dreyfus, Rabinow e Carrero (1995, p. 262) relembram que, segundo Foucault, atos e código moral tratam de percepções distintas. Atos/condutas reproduzem o verdadeiro comportamento das pessoas, e códigos são as prescrições que a elas se impõem. Assim, os códigos/prescrições são instrumentos do direito que prescrevem o que a sociedade juridicamente espera e o que dela será formalmente exigido.

Ocorre que, para a Administração Pública, o direito, enquanto regra, historicamente sempre foi moldado pelo princípio da legalidade. O célebre ensinamento de Meirelles (1995, p. 82-83) instituiu um dogma administrativista difícil de superar, segundo o qual, é aceito, com traços de inquestionabilidade que, “Na Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular, é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública, só é permitido fazer o que a lei autoriza” (Meirelles, 1995, p. 82-83).

Depois de:

Não é novidade que a atuação dos agentes da Administração Púbica tem como fim primordial a aplicação das diretrizes políticas do governo e que, nesse ínterim, utiliza-se a normatividade como ferramenta na concretização de políticas públicas. Durante o percurso, processos e procedimentos são desenvolvidos, práticas são modeladas, e comportamentos precisam ser direcionados para que o objetivo seja alcançado da maneira mais eficiente possível.

Entra em cena o conceito de governança. Por outro lado, a integridade passa a ser utilizada com bastante força e, de cada vez mais, corriqueiramente como diretriz comportamental voltada a moldar condutas e atitudes.

O Direito Administrativo, fundado em leis editadas pelos governos nacionais, possibilitou o avanço da Administração Pública estruturada em direitos fundamentais (Alencar, 2018, p. 41). Sob o alicerce da legalidade, a autoridade/hierarquia da administração burocrática² sustentou o poder de dar ordens do Direito, segundo Alencar (2018, p. 42).

Atualmente, reconhece-se que esse modelo não atende aos anseios de um Estado Social e pôs em xeque a gestão fundada num único centro de autoridade, por meio do comando e do controle verticalizado e, estruturado por meio das normas. Da mesma forma, “a estruturação do Direito também não pode mais ser concebida como um sistema erigido fortemente sob a hierarquia ditada pelo sistema político nacional (Alencar, 2018, p. 46).

Espera-se que a atuação dos agentes da Administração Pública se dissipe por diferentes perspectivas de análise nos planos organizatórios, funcional e de controle (Silva, 2010, p. 520), distanciando-se da sua rígida relação (positivista) com a lei. Assim, o Direito deve se apoiar em diversos fatores, assimilando-os de acordo com seus próprios critérios, mas diretamente influenciado por interesses econômicos, aspectos histórico-culturais, critérios políticos, representações éticas e proposições científicas (Alencar, 2018, p. 73).

Segundo Binenbojm (2014, p. 36), a fundamentação jurídica para isso se daria com a superação do paradigma da legalidade administrativa por meio da substituição da lei pela Constituição como cerne da vinculação administrativa à juridicidade. Assim, poderíamos sim admitir que a Administração Pública afaste a aplicação de lei sob o argumento de estar adotando uma conduta “mais moral” ou “mais ética”, com base no princípio constitucional da moralidade da administrativa.

Concordamos.

Na verdade, isso já nos parece ser uma realidade prática, ainda que não a tenhamos enfrentado sob uma perspectiva acadêmica de forma séria. Ações públicas, adotadas sob critérios de governança e integridade institucionais, têm auxiliado a Administração Pública a evoluir em busca de comportamentos morais e íntegros sem o necessário embasamento legal. A ideia de juridicidade administrativa, elaborada a partir dos princípios e das regras constitucionais, passa a englobar o campo da legalidade administrativa.

Moralidade e legalidade são vistas então sob um mesmo patamar de importância e determinam, em igualdade de condições, os critérios de delineamento comportamental moralmente adequados para os agentes da Administração Pública.

Assim, segundo, Binenbojm (2014, p. 38), a atividade administrativa continua a realizar-se:

Nesse sentido, ganham atenção aspectos relacionados à governança pública e uma de suas premissas mais importantes, a integridade. Temas que passam a compor as mesas de discussão das mais diversas instituições públicas com uma frequência nunca alcançada por temáticas relacionadas à moral. Pelo menos, não de forma prática.

Para atender a uma sociedade global, cuja dinâmica se processa em rede, em uma arquitetura que conecta seletivamente os lugares, e onde a flexibilidade, a celeridade e a transparência são necessárias à própria sobrevivência e atualização dos sistemas, a lógica linear da atividade administrativa é substituída por uma lógica diferencial e multifuncional (Cademartori; Cademartori; Duarte, 2008). A relação entre os sistemas jurídicos e políticos torna-se horizontal-funcional, e não mais vertical-hierárquica (Neves, 2007).

Exige-se da Administração Pública que ela coabite esferas sobrepostas de normatividade, formais e informais, em um espaço multifacetado e, ao mesmo tempo, especializado (Alencar, 2018). Cada vez mais, os agentes e as respectivas entidades administrativas devem ser tecnicamente autônomas para que cumpram seus deveres legais, sustentando sua legitimidade em três aspectos, segundo nos ensina Moreira Neto (2008):

Antes, como vimos, o princípio da legalidade sempre foi a diretriz mestre da atuação do agente da Administração Pública. Hoje, na implementação de políticas públicas, o simples controle em função da legalidade formal é contraproducente e não oferece conteúdo útil, em especial quando a análise é voltada para as práticas morais da Administração Pública (Silva, 2010). Segundo Alencar (2018, p. 83), “O controle deve mirar nos frutos a serem alcançados, em vez de focar em formalidades”.

Assim, surge a governança (pública) que aponta um caminho possível: um bom governo aceito pelas pessoas de forma menos autoritária, hierarquizada e formalizada, (com)prometendo-se com mais legitimidade e eficácia e impondo mais responsabilidade aos atores, com partilha de encargos e exigência de coerência nas ações (Aragão, 2005).

Segundo Aragão (2005), governança é um termo de origem inglesa, surgido no contexto de grandes corporações privadas (corporative governance) que alcançou o Direito Administrativo (good Governance) e o Direito Constitucional (democratic Governance). Na prática, traduz-se como a condução responsável dos assuntos de Estado em todas as suas esferas (Canotilho, 2006).

O termo é usado no Livro Branco da Comissão Europeia sobre Governança (2001), em sua tradução portuguesa, que designa o conjunto de regras, processos e práticas que dizem respeito à qualidade do exercício poder, em especial, no que se refere à abertura, à participação, à coesão, à responsabilidade e à transparência (Sand, 2004).

A governança envolve estruturas administrativas, processos de trabalho, instrumentos, fluxo de informações e, o que mais importa para o nosso estudo, o comportamento das pessoas envolvidas (direta ou indiretamente), na avaliação, no direcionamento e no monitoramento das instituições (Alencar, 2018), sejam públicas, sejam privadas.

O grande objetivo da governança é possibilitar a governabilidade, enquanto ambiente político propício para se efetivar as ações governamentais (Kooiman, 2003). Preferimos traduzi-la como instrumento de execução de políticas públicas com legitimidade instituída a partir da credibilidade dos agentes públicos. Nesse sentido, o processo de tomada de decisão, tem especial valor.

Segundo Pompeu e Vilar (2022), o processo de tomada de decisão está estreitamente relacionado à governança, tendo em vista que a entrega de bons resultados, finalidade principal e razão de existir da metodologia, depende de um processo decisório perfeitamente alinhado ao contexto circundante, fundado em evidências, mas também consciente da perspectiva comportamental diretamente envolvida.

A partir da consciência da falibilidade do pensamento humano e do real comportamento das pessoas - e, portanto, dos administradores públicos é possível identificar motivações reais e padrões comportamentais, bem como buscar mecanismos que possam amenizar a influência de algumas heurísticas e vieses cognitivos.

Destacam que não podemos esquecer que decisões, ainda que analisadas sob uma perspectiva institucional, sempre são conformadas por meio de pessoas físicas. Seres humanos, que fatalmente incorporam vieses e heurísticas no seu comportamento diário, refletem na tomada de decisões da vida real (Pompeu; Vilar, 2022).

A definição de qual estratégia será seguida por uma instituição pública envolverá, necessariamente, o julgamento humano e a tomada de decisão sob incerteza, ainda que seja uma diretriz legal a determinação de que o processo decisório deva ser “fundamentado em evidências” (Brasil, 2017a, art. 6, inc. III). Alguns autores denominam esse fenômeno como "estratégia de governança (Capano; Howlett; Ramesh, 2014).

Essa “nova” perspectiva do agir incorporada pelos agentes da Administração Pública nos fazer revisitar a relação entre direito e moral e a estratégia na busca por processos de decisões mais éticas, especialmente quando seus limites de atuação não estão claramente descritos em lei.

Quando a lei não traz estritamente os parâmetros para uma tomada de decisão “mais moral”, a governança se propõe a exigir dos agentes públicos que suas decisões sejam tomadas seguindo diretrizes claras e apresentem motivação suficiente e adequada.

É importante destacar que a governança não é avessa à legislação. Muito pelo contrário. O Brasil, inclusive, tem avançado muito nas últimas décadas em relação à normatização de instrumentos de governança, principalmente após a Constituição Federal de 1988.

A título exemplificativo, citamos:

Para Saravia (2010), a governança deve conduzir à reformulação da Administração Pública com novas ferramentas gerenciais, jurídicas, financeiras e técnicas. Dentre seus elementos, o que mais ganhou notabilidade foi a integridade.

Essa expressão ganhou maior popularidade após a edição da Lei n° 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção – LAC, regulamentada pelo Decreto Federal n° 8.420/2015. A LAC (Brasil, 2013), que inaugurou, no ordenamento pátrio, a possibilidade de responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos lesivos contra a Administração Pública nacional e estrangeira, conforme afirmam Simão e Vianna (2017). A lógica por trás dessa “benesse” é que, pelo menos teoricamente, a organização estaria demonstrando ao governo e à sociedade que está comprometida com a adoção de mecanismos éticos, de transparência e aliados a práticas de boa governança corporativa, sendo assim, o ato corruptivo que gerou penalização teria sido um fato isolado (Miranda, 2021).

Segundo o Guia de Integridade Pública da CGU (Brasil, 2015), pioneiro da Administração Pública sobre o tema, programa de integridade é um plano de compliance voltado especificamente para prevenção, detecção e remediação dos atos lesivos previstos na Lei n° 12.846/2013, que tem como foco, além da ocorrência de suborno, também fraudes nos processos de licitações e execução de contratos com o setor público.

Para o Tribunal de Contas da União, em seu Referencial de combate à fraude e à corrupção (Brasil, 2017b), integridade refere-se aos valores e aos princípios pessoais que regem o comportamento de cada servidor por situações momentâneas, infringindo as normas e as leis, os valores e os princípios éticos. Por outro lado, um servidor não íntegro poderá seguir as normas e as leis, os valores éticos, somente para evitar problemas, e não em razão do seu caráter.

Sob essa perspectiva, a integridade significaria mais do que simplesmente observar as normas, os códigos e as leis decorrentes dos valores e aos princípios. As normas e as leis proporcionariam apenas um limite mínimo, um ponto de partida para a moralidade. A integridade decorreria, portanto, da virtude e da incorruptibilidade, entendida como ausência de fraude e corrupção. Aspecto que nos liga diretamente ao conceito de moral ou ainda moralidade administrativa.

O presente artigo defendeu a importância de se analisar a forma de atuar dos agentes da Administração Pública, a partir da aplicação de mecanismos de governança e de programa de integridade, que incorporam uma nova percepção da antiga relação legalidade e discricionariedade.

A fundamentação jurídica para isso se daria com a superação do paradigma da legalidade administrativa por meio da substituição da lei pela Constituição como cerne da vinculação administrativa à juridicidade. Assim, admitimos que a Administração Pública afaste a aplicação de lei sob o argumento de estar adotando uma conduta “mais moral” ou “mais ética”, com base no princípio constitucional da moralidade da administrativa.

Na verdade, isso já nos parece ser uma realidade prática quando verificamos que ações públicas, adotadas sob critérios de governança e integridade institucionais, têm auxiliado a Administração Pública a evoluir em busca de comportamentos morais e íntegros sem o necessário embasamento legal. O plano de compliance, considerado, neste artigo, como um programa de integridade, vem ajudando a Administração Pública na prevenção, na detecção e na remediação dos atos lesivos com foco, além da ocorrência de suborno, também fraudes nos processos de licitações e execução de contratos com o setor público.

Nesse sentido, Canotilho (2006) nos ensina que a governança também diz respeito ao Estado, pois o desenvolvimento sustentável centrado na pessoa humana envolve elementos essenciais, como respeito às liberdades fundamentais, inclusive quando a transparência e a responsabilidade de ações e condutas. Tal perspectiva abre um leque de opções de pesquisa acadêmica, no sentido de estudar e aproximar a gestão pública dos mecanismos de uma gestão privada e de trazer novas vertentes para os conceitos de eficiência, de eficácia e da efetividade da Administração Pública.